5月25日，國務院發布《關于進一步盤活存量資産擴大有效投資的意見》，提出今年全力保經濟，各種金融工具尤其是REITs和PPP将迎來發展機遇。文中重點提到：規範有序推進政府和社會資本合作（PPP）。鼓勵具備長期穩定經營性收益的存量項目采用PPP模式盤活存量資産，提升運營效率和服務水平。社會資本方通過創新運營模式、引入先進技術、提升運營效率等方式，有效盤活存量資産并減少政府補助額度的，地方人民政府可采取适當方式通過現有資金渠道予以獎勵。

自2014年以來，PPP模式的推行對國家投融資機制的創新、社會資本投資渠道的拓寬，基礎設施與公共産品的供給效率和質量的提高都有重大意義。目前國家大力鼓勵采用PPP模式盤活存量資産，發改投資〔2017〕1266号文中進一步明确PPP模式優先支持存量項目，加大存量資産盤活力度、優化地方債務體系、形成良性投資循環，拓寬基礎設施建設資金來源。在國家政策大力支持下，從各地實踐可以看出存量項目通過實施PPP模式對提高項目的服務水平，解決存量資産運營問題，緩解地方政府債務發揮了重要作用。但由于存量項目的特殊性，在邊界條件、操作流程等方面都與新建項目有顯著區别，因此在實務操作中存在諸多問題，本文結合項目實踐經驗，對存量項目實施PPP模式的若幹問題提出看法，并進行初步探讨。

（一）在建項目是否屬于存量項目

存量項目的範圍是否包括在建項目，這是很多在建項目采用PPP模式首先需要解決的問題，《關于加快運用PPP模式盤活基礎設施存量資産有關工作的通知》（發改投資〔2017〕1266号）文中明确了PPP模式中存量項目的運作方式，對于在建項目運作方式也原則性表述爲“積極探索PPP推進模式，引入社會資本負責項目的投資、建設、運營和管理”，但是，一般存量項目均是已建成并可以直接投入運營的項目。從這個角度來看，在建項目與存量項目處于并列位置，因此存量項目應該不包括在建項目。正因爲在建項目歸屬的不确定性，實操中含在建工程的PPP項目，其運作方式及資産權屬等問題也容易引起争議，因此關于在建項目實施PPP模式的相關問題值得引發思考。

（二）在建項目适合采用哪種運作方式

如前所述，存量項目主要将項目的資産所有權、經營權、收費權等轉讓給社會資本方，而在建項目是否适用這些模式，則首先要關注在建項目的資産權屬問題及國有資産轉讓的相關規定。根據《企業國有資産評估管理暫行辦法》（國務院國有資産監督管理委員會令第12号）的規定，國有資産轉讓應當進行資産評估，即應當對項目的所有權或基于所有權産生的權益進行資産評估。但在建工程尚未轉化爲固定資産，此時政府尚未取得該項目的所有權，且無法對國有資産轉讓标的進行資産評估，因此在建項目很難實現TOT模式運作。根據《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（财金〔2014〕113号）中的解釋，ROT模式是指基于TOT模式增加改擴建内容的PPP運作模式，由此可見采用ROT模式的前提是項目可以采用TOT模式運作，因此在建項目亦不能适用該運作方式。

那麽，在建項目是否可考慮采用BOT運作方式？如采用BOT模式又存在哪些問題？

一是在建工程的施工單位已經通過招标方式選定，且正在施工過程中，根據合同法的相關規定，若在施工單位無重大過錯情形下，中途終止施工合同，重新招标選擇施工單位，不僅會增加項目交易成本，政府還将面臨違約責任。同時，項目的建設進度及施工質量也會受到施工單位更換帶來的不利影響，就一般項目實踐來看，由于項目已開工建設，已建部分涉及的風險承擔、工程款支付等問題較爲複雜，終止原施工合同的做法的可行性不高。

二是由原施工單位繼續實施項目建設，政府通過競争性程序選擇社會資本後，可以将原《施工合同》項下的權利義務全部轉讓給社會資本，待項目公司成立後，建設風險由項目公司承擔，且建設質量與績效考核挂鈎，最終實現建設和運營風險的全部轉移。但此種情況下，社會資本方承擔的風險較大，也會影響其參與該項目的積極性。因此爲了促進項目的順利實施政府可在選擇社會資本後，由原施工單位将在建工程建設完畢，完成并通過各項法定驗收，将在建項目轉爲存量項目後再轉讓給社會資本方，由項目公司負責項目的運營維護等事宜。

綜上所述，在建項目可根據建設進度的不同選擇适宜的運作方式：

（1）若項目剛完成施工單位的招标工作或項目處于建設階段初期，此時政府的違約責任可能會減少，更換施工單位的交易成本也相對較小。政府可通過競争性程序選擇社會資本後，由項目公司負責項目的建設和運營維護工作，并可通過PPP項目合同轉移項目建設風險，項目公司成立後負責項目的建設、運營維護等全生命周期性工作，此種情況則可采用BOT模式，即将在建項目視爲新建項目實施PPP項目；

（2）若項目已處于建設階段的中後期，項目的建設任務和風險大部分已由政府承擔，此種情況下可以将在建項目按照存量項目的方式處理，雙方可約定在建項目由政府建設完成後将項目所有權、經營權或其它權益有償轉讓給社會資本，由項目公司負責運營維護等工作，合作期滿後将項目資産移交給政府。

（一）存量項目的操作流程

财金〔2014〕113号文中詳細論述了PPP的具體操作流程，但由于存量項目往往涉及資産所有權或經營權等權益的轉讓，根據《企業國有資産法》的規定中可以看出，國有資産轉讓應遵循等價有償和公開、公平、公正的原則，必須按照先資産評估後公開競價的程序進行 。

爲簡化資産轉讓的操作流程，實操中政府一般通過招标程序選定社會資本後，由政府和社會資本通過合同約定進行項目的所有權、經營權或其他權益轉讓，轉讓價格通常以政府選定的第三方資産評估機構出具的經審定的資産評估報告價值爲準，并由國資部門予以确認，即一般采取“國有産權轉讓+公開招标”模式操作流程實施。

（二）存量項目的資産權益轉讓問題

财金〔2014〕113号文對TOT的定義是“TOT是指政府将存量資産所有權有償轉讓給社會資本或項目公司，并由其負責運營、維護和用戶服務，合同期滿後資産及其所有權等移交給政府的項目運作方式”，财金〔2016〕92号文中表明PPP項目可以采用資産所有權轉讓也可以采用特許經營權轉讓的方式 。發改投資〔2017〕1266号中明确将經營權、收費權等也納入存量資産的轉讓範疇，因此相關部委對于存量資産可轉讓的權益認定存在差異，容易引發相應的合規性風險，實操中存量項目一般選擇轉讓資産的經營權或收費權較多，主要考慮以下幾個方面的原因：

一是PPP項目主要針對于基礎設施和公共服務領域，若進行資産所有權轉讓，項目實施過程中引起的争議可能會影響公共産品的持續供給，影響公共安全和利益，因此，政府往往要求項目涉及的資産及相關設施所有權不轉讓，從而防止投資人對資産違法違約進行處分，降低項目實施風險。

二是很多存量項目中部分資産的所有權權屬未确定或存在權利負擔，存量項目涉及的房屋建築物或機器設備可根據不動産登記進行确權，但若涉及諸如管網、地下管廊等類别尚未實施登記确權，因此可能無法進行所有權确認，此類存量項目進行所有權轉讓也就無法實現。

三是存量項目采用轉讓資産所有權方式的，需嚴格按照國家規定的一套審批、評估、進場交易的程序，轉讓交易周期較長，且需根據不同資産屬性及要求，履行相關變更手續。如涉及的不動産要變更登記，僅完成資産轉讓協議簽署，但未按要求履行相關變更登記手續，則資産所有權也認定爲未完成權屬變更；但一般完成經營權轉讓合同的簽署則認定項目經營權轉讓生效。

四是TOT和ROT模式均涉及項目合作期滿後的資産移交，因此社會資本在合作期内擁有資産所有權的意義其實并不大，相比較而言社會資本更看重資産轉讓過程中的稅負成本問題及合作期内項目能夠産生的收益情況，通過抵押或質押項目的預期收益權進行融資。

（三）存量項目涉及的稅收問題

1、存量項目的稅收問題現狀

PPP項目針對于基礎設施和公共服務領域，與公共利益密切相關,此類項目中項目公司難以根據供求變化來調整産品價格。爲了使PPP項目能夠實現“财務平衡”,除了政府提供相應的補助外,給予一定程度的稅收優惠是十分必要。但是，目前國家未針對PPP發布專門的稅收優惠政策，稅收優惠主要針對的是傳統企業，PPP項目涉及的稅收優惠政策集中在污水處理、公共垃圾處理服務領域，根據《财政部國家稅務總局關于印發<資源綜合利用産品和勞務增值稅優惠目錄>的通知》（财稅〔2015〕78号）政策規定,享受即征即退70%的增值稅退稅，同時《企業所得稅法實施條例》第八十八條和《企業所得稅法》第二十七條第（三）項及《财政部、國家稅務總局、國家發展改革委關于公布環境保護節能節水項目企業所得稅優惠目錄（試行）的通知》（财稅〔2009〕166）規定，享有“三免三減半”的企業所得稅優惠。除以上國家政策鼓勵的特别行業外，PPP項目都應按要求繳納稅收。

PPP項目在運營環節中，項目公司除了繳納所得稅外，最主要的是财稅〔2015〕78号文新增的污水處理勞務的增值稅，增值稅屬于差額繳稅，對實施PPP模式的新建項目而言，由于在建設期間内可以形成大量的進項稅額，在運營期，項目公司按收入性質認定銷項稅額後，按照銷項稅額和進項稅額的差額進行繳納，因此新建項目具備完整的增值稅抵扣鏈條，項目公司的稅負處于正常合理水平 。但存量項目轉讓過程中由于政府無法開具增值稅發票，導緻項目公司入賬的存量資産無法形成進項稅額，運營期内項目公司将面臨銷項稅額沒有足夠進項稅額抵扣的問題，從而導緻項目公司的稅負成本上升。對符合稅收優惠政策的存量項目而言其影響較小，但是對于不享受增值稅優惠的存量項目，項目公司将面臨更高的稅負成本。同時,對存量項目中政府對社會資本進行資産轉讓環節及合作期滿後項目公司資産移交環節産生的稅收問題,也是導緻存量項目稅負成本上升問題之一。因此降低存量項目的稅負成本是提高PPP項目各方參與積極性的重要因素。

2、存量項目的稅收問題相關處理

（1）補充與完善稅收政策法規

目前有關稅收法規及政策主要是針對傳統企業制定,還不能完全适應PPP發展的需要。因此,随着PPP的全面推廣運用,稅收相關法規及政策應及時修訂和完善,如存量項目在政府和社會資本之間兩次轉讓時的稅收問題可從立法的角度予以明确。

（2）建立具體細分的稅收優惠政策

在制訂和實施稅收優惠政策時，應該明确細分制定不同級别與力度的優惠政策。如根據發改投資〔2014〕2724号文規定，可分爲非經營性項目、準經營性項目、經營性項目三類,依此劃分,相應項目獲得的稅收優惠程度可具體細化,如在征繳所得稅時,對非經營性項目可實行免稅政策,對準經營性項目可實施減稅政策等。

（四）存量項目的人員安置問題

由于存量項目處于運營中，由于社會資本方進入，爲追求運營或資本的高效，可能對原有人員進行調整，因此存量項目無法回避企業原有職工的安置問題，按《企業國有資産交易監督管理辦法》（财政部〔2016〕32号令）第十條規定的要求 ，存量項目解決人員安置問題需制訂切實、合理、可行的人員安置方案，否則，将在項目推進過程中将遇到較大阻力并可能引發社會問題，因此解決好人員調整及安置問題，是項目順利實施PPP的關鍵。

一般而言，政府在存量項目實施PPP模式采購過程中須要求社會資本提前制定原有職工安置預案或計劃，根據項目實際情況,可設3至5年的平穩過渡期，約定原職工服務期及福利待遇等方式進行合理安置，從而達到平穩有序過渡。對因企業性質變更，不願意留在原崗位的職工，可按相關規定妥善安置，保障員工的合理利益。

存量項目實施PPP模式，可将原項目資産盤活後用于其他項目建設，減少原有項目的後期運營成本及财務負擔，創新了資源配置模式，然而解決存量項目在具體實施中存在的問題需要政府方與社會資本方的共同努力。政府方作爲PPP項目的參與主體，應積極發揮政府方引導作用和出台相應優惠政策，充分調動社會資本的參與積極性。作爲社會資本參與方，不應隻關注項目當前的短期利益，要有長遠的考慮，既要考慮合理的投資回報，也要認識到PPP項目本身是立足于社會公衆服務的本質。盡管在項目實施過程中存在一些現實問題，但通過不斷的探索和實踐必将克服和完善。