作者：南京卓遠基建業務咨詢部

引言

爲深入貫徹《關于全面實施預算績效管理的意見》（中發〔2018〕34号，以下簡稱《意見》）文件精神，進一步規範PPP項目全生命周期績效管理工作，财政部2020年3月發布《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》（财金〔2020〕13号，以下簡稱《操作指引》），用予全面指導PPP項目績效管理工作。

《操作指引》明确了在PPP績效管理過程中各參與方的主要職責，績效目标與績效指标的管理要求，績效監控與績效評價實施開展的流程，對開展PPP績效管理工作進行了詳細指導，将評價結果和财政預算進行了有效對接。

（一）職責劃分

PPP項目績效評價包括多個參與方，《操作指引》明确了各參與方的職責，指導各方各司其職，結束以往“都想管又都不想管”局面。

《操作指引》明确由财政部門負責PPP項目績效管理制度建設、業務指導及再評價、後評價工作。實施機構和項目公司（社會資本）作爲績效評價主體共同開展績效管理工作，必要時由第三方進行協助開展。

（二）績效目标、指标管理

在《操作指引》出台前，絕大多數的PPP項目績效管理處于一種“有指标、無目标”或者“既無指标，也無目标”的狀态。《操作指引》明确了在PPP項目績效目标、指标管理貫穿PPP項目準備階段、采購階段、執行階段全流程。在總體績效目标基礎上設置“具體、可衡量、可實現”的年度績效目标，目标要“指向明确、細化量化、合理可行、物有所值”。

通過績效指标來衡量績效目标的實現程度，績效指标按照系統性、重要性、相關性、可比性和經濟性原則，結合預期産出、預期效果和項目管理目标細化量化的設定。

（三）工作程序

《操作指引》對PPP項目績效監控和績效評價的流程都做了詳細規定。PPP項目的績效監控工作流程主要包括開展績效監控，反饋、糾偏與報告兩個步驟。

PPP項目的績效評價工作流程主要包括下達評價通知、制訂工作方案、組織實施評價、編制評價報告、相關資料歸檔和評價結果反饋六個步驟，通過規範的工作流程來保障評價結果“依據充分、真實完整、數據準确、客觀公正”。

下面以某污水治理PPP項目爲例來對PPP項目績效管理進行一番“舉案說明”。

（一）項目基本情況

該污水治理PPP項目包括污水處理廠和排水管網建設運營兩個子項目。項目改擴建污水處理廠一座，污水日處理規模2萬噸；新（改）建50公裏污水管網及配套泵站和60公裏雨水管網及配套泵站。項目采用BOT模式實施，由項目公司負責項目投融資、建設、運營和維護，項目合作期結束後将項目設施無償移交政府方，在合作期内政府向項目公司支付可用性服務費與運營績效服務費。

（二）組織保障

針對PPP項目績效管理過程的組織保障，《操作指引》提出财政部門負責業務指導及建立建全共性指标框架，行業主管部門建立建全本行業核心指标體系、項目實施機構做好PPP項目績效管理具體工作，項目公司（社會資本）配合開展PPP項目績效管理，第三方機構提供協助的指導思路，構建健全的組織保障體系。

在本項目績效管理過程中，由當地财政局、項目實施機構（同時也是行業主管部門）、環保局組成項目績效評價領導小組。領導小組負責組織制定和修訂績效評價辦法和評價标準；對績效管理工作涉及的重大事項進行決策與組織協調；審核績效評價工作組制定的績效評價工作方案、下達績效評價工作通知、審核績效評價工作組提交的績效評價報告，統籌協調推進各項績效評價工作，并開展績效評價工作督查、督辦；确認績效評價結果。

實施機構通過競争性方式選擇我司作爲第三方機構協助進行項目的績效評價工作，第三方機構績效評價專家組成績效評價工作組，由績效評價工作組負責拟定績效評價工作方案，具體開展績效評價工作的組織與實施，撰寫并向績效評價領導小組提交績效評價報告，對績效評價過程中形成的資料進行歸檔整理。

（三）項目績效目标與指标設定

1、總體績效目标

總體績效目标是PPP項目全生命周期内預期達到的産出和效果，相對來說，總體績效目标是一個較爲宏觀的概念。

查詢該項目的PPP實施方案與PPP項目合同，其中都未設定項目績效目标，因此需由績效評價工作組首先完善項目的績效目标。結合項目情況，該項目的總體績效目标設定爲，通過PPP項目的建設運營，強化開發區污水源頭限制與治理，實現開發區内污水全面收集，達标排放，提升水質環境，改善人居生态環境，提高居民生活質量。

2、年度績效目标

年度績效目标是根據總體績效目标和項目實際确定的具體年度預期達到的産出和效果。也即年度績效目标是總體績效具體細化的産物，《操作指引》要求年度績效目标“具體、可衡量、可實現”。

績效評價工作組在将總體績效目标細化爲年度績效目标的過程中，主要參照《操作指引》中提出的績效目标“預期産出、預期效果、項目管理”三重框架進行細化分解，針對項目建設期與運營期的不同特點分别設定年度績效目标。

建設期年度績效目标

（1）預期産出

進度方面，編制工程進度計劃及進度控制方案，及時開工和完工；質量方面，編制質量控制計劃和施工質量滿足設計标準及合同要求；投資控制方面，嚴格按照限額設計控制建設成本，确保決算數不超過初步設計概算數（因政府方原因除外）；安全施工管理方面，及時購買工程建設保險，不發生安全事故；竣工驗收方面，所有工程一次性通過竣工驗收，施工質量滿足設計标準及合同要求，達到國家規定的相關标準。

（2）預期效果

社會影響層面，項目建設過程中不出現公衆輿情與群體性事件等；生态影響層面，項目建設過程中不出現重大環境污染事件以及環保處罰情況；可持續性層面，項目公司建設過程中構建外部溝通機制，項目通過竣工驗收後，做好項目正式運營籌備工作。政府相關部門、項目實施機構、社會公衆（服務對象）對項目公司建設期間相關工作的滿意程度爲優良。

（3）項目管理

項目公司組織架構健全、人員配置合理、滿足項目日常建設運營需要。項目資本金與融資資金足額及時到位。建設相關資料保存完整真實并及時歸集。按相關規定與《PPP項目合同》約定及時準确履行信息公開義務。

運營期年度績效目标

（1）預期産出

污水處理水質、噪聲排放、廢氣排放、污泥處理、自動控制及監控、主要工藝段運行管理、化驗分析等指标滿足《城鎮污水處理廠污染物排放标準》(GB18918-2002)、《地表水環境質量标準》（GB3838-2002）等行業規範以及《PPP項目合同》要求，排水管網日常巡查、泵站安全運營率符合相關規範要求；項目維護層面，設備管理人員和設備管理、設施運行狀況、管網維護、廠容廠貌、大、中、小修管理、計量、儀器、儀表、自動監控測量儀器等指标滿足行業規範以及合同要求，定期對人工濕地進行清理與維護，定期對排水管網進行檢修、清淤，泵站運行、維護，符合國家相關規範要求；成本效益層面，項目公司核算運營成本清晰完整；安全保障層面，編制安全管理制度以及應急預案，設立安全管理人員及管理機構，并進行安全隐患專項檢查。

（2）預期效果

工程建設完成後，可以有效改善城市的環境質量，減少污水排放，保護城市地表水體和地下水源。帶動本縣新增就業人口，爲本縣帶來更多的稅收收入，爲人民的城市生活提供便利。項目可持續性良好，制訂生産計劃并按計劃實施，按期償還項目融資貸款。各項目相關方對項目實施滿意度較高。

（3）項目管理

項目公司應根據現代企業制度構建完善的組織架構體系；建立健全财務管理制度、應急保障制度、檔案管理制度、以及其他各項台賬管理制度，完備相應制度的執行記錄；按規定及時準确公布項目相關信息。

3、績效評價指标

績效評價指标是用于衡量績效目标實現程度的工具。在年度績效目标已經根據“預期産出、預期效果、項目管理”三重框架進行細化分解的基礎上，績效評價指标的設定實際上就是對每一個分解後子目标設定評價标準、評價方法與權重。

權重方面來說，《操作指引》要求運營期績效評價指标“預期産出”權重不低于總權重的80%，其中“項目運營”與“項目維護”指标不低于總權重的60%。對建設期績效評價指标權重《操作指引》未作明确約定。
在該污水治理PPP項目中，績效評價工作組設定的建設期績效評價指标預期産出、預期效果、項目管理權重分别爲70%，15%，15%。運營期效評價指标預期産出、預期效果、項目管理權重分别爲80%，10%，10%。相對重要的指标賦于相對較大的權重。在建設期來說，給予“竣工驗收”最大的權重，在運營期來說，給予“污水處理達标”最大的權重。

從評價标準方面來說，對于污水治理這類項目，國家和地方層面都有相對完善的國家标準和地方标準，在該污水治理PPP項目中，績效評價工作組在設定評價标準時更多的參照國家、地方相關規範與PPP項目合同的約定，主要包括《城鎮污水處理廠污染物排放标準》（GB 18918-2002）、《城鎮污水處理廠污泥處理技術規程》（CJJ 131-2009）、《城鎮污水處理廠運行、維護及安全技術規程》（CJJ 60-2011）、《城鎮排水管渠與泵站運行、維護及安全技術規程》（CJJ 68-2016）等。

（四）績效監控

根據《操作指引》，PPP項目績效監控是對項目日常運行情況及年度績效目标實現程度進行的跟蹤、監測和管理。在進行績效監控前，要确定監控目标和監控的頻次。

監控目标來源自年度績效目标，是年度績效目标中最能代表和反映項目産出及效果的相關指标。因此在進行績效監控時，沒有必要也不應該對所有的年度績效目标進行監控，要分清主次，抓住重點。因第三方機構介入時間的問題，該污水治理PPP項目未開展建設期績效監控工作，隻開展了運營期績效監控工作。績效評價工作組在進行績效監控時結合項目的主要産出與效果，在一衆績效目标與指标中重點選取了“水質達标”、“污泥處理”、“設備設施運行狀況”、“安全管理”、“管網日常巡查”、“生态影響”、“社會影響”進行監控，較好的達到了“客觀反映、及時糾偏、改進績效”的目的。

《操作指引》要求“根據PPP項目特點，考慮績效評價和付費時點，合理選擇監控時間，設定監控計劃，原則上每年至少開展一次績效監控”。在該污水治理PPP項目中，PPP合同約定可用性服務費每年度支付一次，運營績效服務費每季度支付一次。績效評價工作組綜合考慮PPP合同中的付費時點約定，以及項目運營過程中，污水處理達标情況與環保部門時時聯網，項目公司每月向實施機構報送月度運營情況報表的實際情況，确定項目每季度未開展一次績效監控，在年未與績效評價時點相重合時，則隻進行績效評價，第四季度不再開展績效監控。

績效評價工作組将在進行績效監控的過程中發現的偏差及時向領導小組反映，同時糾偏情況是下一期績效監控需重點關注的内容。

（五）績效評價

1、建設期績效評價

《操作指引》要求“原則上項目建設期應結合竣工驗收開展一次績效評價，分期建設的項目應當結合各期子項目竣工驗收開展績效評價”。在第三方機構介入該污水處理PPP項目時，污水處理廠建設運營子項目雖未辦理竣工建設，但已實際運營半年多時間，排水管網建設運營子項目也未辦理竣工驗收，但兩子項目均已進行了完工驗收。那是否可以結合完工驗收進行建設期績效評價呢？

通過查詢相關資料可知，工程驗收分爲交工驗收（完工驗收）和竣工驗收兩個階段。交工驗收階段主要工作是：檢查施工合同的執行情況，評價工程質量，對各參建單位工作進行初步評價。竣工驗收階段主要工作是：對工程質量、參建單位和建設項目進行綜合評價，并對工程建設項目作出整體性綜合評價。二者主要區别是1）時間上交工驗收在前，竣工驗收在後；2）從驗收主體來說，交工驗收由項目法人組織進行，而竣工驗收應由政府相關建設主管部門、管理機構、質量監督機構、造價管理機構等單位代表組成的竣工驗收委員會組織進行；3）性質上來說交工驗收是項目管理機構行爲，而竣工驗收是一種政府管理機構行爲。

績效評價組經分析後認爲《操作指引》建議結合竣工驗收開展建設期績效評價，主要原因在于PPP項目績效評價人員非專業工程質量驗收專家，需通過竣工驗收結果來認定項目工程建設質量是否合格，完工驗收也對工程質量進行了初步評價，在項目短期内無法進行竣工驗收的情況下，可以結合完工驗收開展建設期績效評價。該污水治理PPP項目就是結合項目完工驗收情況，根據建設期績效評價指标開展了建設期績效評價工作。

2、運營期績效評價

項目進入運營期後，績效評價工作組根據運營期績效評價工作方案，結合評價周期内的項目績效監控情況，編寫《運營期績效評價報告》報領導小組審核。

運營期績效評價的結果與項目的付費金額息息相關，因此需注意區分責任主體，對不屬于項目公司或社會資本責任造成的績效偏差，不應影響項目公司（社會資本）的績效評價結果。

在該污水治理PPP項目評價過程中，因污水處理廠年處理水量未達設計标準的60%而對該項指标進行了扣分，後通過溝通了解到，因爲開發區部分企業搬遷，同時受新冠疫情影響，新企業招商工作受阻，導緻項目進水水量不足，但綜合分析導緻該問題的責任主體不在項目公司，因此績效評價領導小組經與項目公司充分溝通後調整了該項目指标的評分。

（六）結果應用

PPP項目績效評價結果包括按效付費、落實整改和監督問責。《操作指引》提到“指引施行前已發布中标通知書的項目，沿用采購文件和項目合同中約定的績效評價指标及結果應用等條款”。該污水處理PPP項目在《操作指引》發布前已完成了PPP合同的簽訂，對于是否完全參照PPP項目合同進行績效評價，政府方與項目公司也有過不同意見。最終績效管理領導小組與項目公司經過多輪協商，确定了“按《操作指引》完善項目績效目标與績效指标，按《PPP項目合同》進行結果應用”的思路。在遵守新政策的前提下，盡量減少對《PPP項目合同》的修改。

（七）項目信息平台管理

從2021年開始，财政部PPP綜合信息平台在不同省份逐步開放了績效管理模塊的填報，對于委托第三方協助進行的績效管理項目，實施機構進行關聯操作後，由第三方機構填報績效管理過程中的相關内容。2021年12月财政部發布《政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平台信息公開管理辦法》，要求“執行階段的管理庫項目，項目信息更新周期不得超過12個月”。在該污水治理PPP項目績效管理過程中，第三方機構及時将相關信息上傳PPP綜合信息平台，通過PPP綜合信息平台中應填項也可以及時發現績效評價過程中的疏漏，查漏補缺，讓項目的績效管理過程更符合《操作指引》的規範要求。

PPP項目績效管理已經成爲實施全面預算績效管理的重要一環。廣大PPP績效管理從業人員要以《操作指引》爲指導，進一步拓寬PPP項目績效管理方式，構建PPP項目多層次、全覆蓋、多主體、全過程、信息化的全面績效管理體系，提升績效管理質量，更好地促進PPP行業高質量發展。