事實上，早在2020年發改委就已發布了縣城補短闆強弱項“1+N+X”系列政策文件，之後又于今年3月發布了《2022年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》，這一系列政策部署均将建設重點放在了縣城上，而該《意見》更是立足投資有效性，明确了服務對象與服務需求，提出要針對“農民”和“縣城居民”兩類群體的“就業安家”和“生産生活”的兩類需求，推進補短闆弱項行動。

縣城是我國城鎮體系的重要組成部分，它天然的扮演着兩個方面的角色，一是承接城市的人口、産業、功能轉移；二是以城爲中心，統籌輻射鄉村發展。這也就意味着縣城的發展将受到不同區位、不同産業鏈位置的影響，因此，在設計提升縣城綜合承載能力的路徑時，不僅要立足“兩類群體”的“兩類需求”，還要重點關注三個方面的問題：一是如何實施？應重在分類施策；二是實施重點？立足城市分層的五個領域；三是誰來具體實施？尤其應關注在政府指導下的三類城投公司。

與此同時，還應注意，縣城的建設要防止大拆大建、貪大求洋，嚴格控制撤縣建市設區；防止人口流失縣城盲目建設；嚴格落實耕地和永久基本農田、生态保護紅線、城鎮開發邊界，守住曆史文化根脈；防控災害事故風險，防範地方政府債務風險。

《意見》将全國縣城進行功能定位，按照不同特點确定爲五個類别，提出了不同發展路徑：

·大城市周邊縣城。要主動融入鄰近大城市建設發展，承接人口、産業、功能特别是一般性制造業、區域性物流基地、專業市場、過度集中的公共服務資源疏解轉移。

·專業功能縣城。具有資源、交通等優勢的縣城要發揮專業特長，發展成爲先進制造、商貿流通、文化旅遊等專業功能縣城。

·農産品主産區縣城。要合理發展，重點爲有效服務“三農”、保障糧食安全提供支撐。

·生态功能區縣城。要有序發展，重點爲保護修複生态環境、築牢生态安全屏障提供支撐。

·人口流失縣城。要引導轉型發展，以促進人口和公共服務資源适度集中，加強民生保障和救助扶助。

立足城市分層理論，我們認爲推進縣城建設要從基礎設施、公共服務、産業發展、商業消費、金融服務五個層次與領域展開：

·基礎設施方面，主要涉及完善市政交通設施、暢通對外連接通道、健全防洪排澇設施、增強防災減災能力、加強老化管網改造、推動老舊小區改造、推進數字化改造、加強曆史文化保護傳承、推進藍綠生态空間、推進生産生活低碳化、完善垃圾收集處理體系、增強污水收集處理能力。

·公共服務供給方面，主要涉及完善醫療衛生體系、擴大教育資源供給、發展養老托育服務、優化文化體育設施、完善社會福利設施，強化職業技能培訓。

·産業發展方面，主要涉及培育發展特色優勢産業、增強産業支撐能力，提升産業平台功能。

·商業方面，主要涉及健全商貿流通網絡、完善消費基礎設施等。

·金融服務方面，主要涉及建立多元可持續的投融資機制，加強地方财政資金投入、建立集約高效的建設用地利用機制，推進農村集體經營性建設用地入市。

另外，值得注意的是，建立多元可持續投融資機制也是本次《意見》的亮點之一。它提出要“根據項目屬性和收益，合理謀劃投融資方案”。

·公益性項目。加強地方财政資金投入，其中符合條件的項目可通過中央預算内投資和地方政府專項債券予以支持。

·準公益性項目和經營性項目。鼓勵銀行業金融機構特别是開發性政策性金融機構增加中長期貸款投放，支持符合條件的企業發行縣城新型城鎮化建設專項企業債券。

縣城建設的最終目的在于提升縣城的經濟水平，而縣城經濟發展的重點在于以縣城爲中心，以廣大鄉村爲腹地，通過市場在資源配置中作用的發揮，暢通要素流動渠道，培育比較優勢，最終實現競争力的獲取。

在這樣的發展背景下，我們發現，雖然鄉村經濟資源發展潛力較大，但由于鄉村自身的統籌整合、運作管理能力較爲欠缺，鄉村資源布局散、亂的問題依然存在。目前該類項目的實際運作通常涉及三類參與主體，一是區縣級城投公司，具有地利優勢，往往會參與一些基礎設施、公共服務、産業發展方面的項目；二是農投公司，具有産業專業優勢，往往會參與一些産業發展、商業設施建設與運營方面的項目；三是省、市級城投公司，具有技術、資金等優勢，往往會參與一些以整縣、或成片的區域開發方面的項目。

目前還有很多省市發布了企業助力鄉村振興發展的政策，如廣西的“萬企興萬村行動”、江蘇的“萬企聯萬村，共走振興路”行動、四川與貴州的萬企幫萬村、以及“千企千鎮”工程進湖南、進内蒙、進山東、進海南的行動等，這也爲城投公司、社會資本、金融機構參與鄉村振興、城鄉融合、縣城建設項目提供了政策上的路徑支持。