作者：南京卓遠基建業務咨詢部

據全國PPP綜合信息平台管理庫項目2022年2月報顯示，從2014年推出PPP模式至2022年2月底，在管理庫中項目數量爲10248個，投資額累計16萬億元，經采購程序簽署合同落地項目數7738個，落地項目中，累計開工項目數4884個，投資額累計7.8萬億元。投資額數萬億級的項目進入績效管理實施階段，PPP項目實施全面績效管理的重要性、緊迫性已經日益顯現。

但是，目前管理庫中PPP項目關于績效評價指标體系框架完整性以及績效評價指标完整性問題，90%以上項目均不符合《政府和社會資本合作(PPP)項目績效管理操作指引的通知》（财金〔2020〕13号）（以下簡稱“13号文”）規範要求。常見的問題有：績效目标缺失、目标設置不規範、不清晰；績效指标缺乏可比性、績效評價指标寬泛籠統、繁雜而不适用，績效評價指标體系不完整，無細化的三級指标等。

對PPP項目開展績效評價工作，需設計一套覆蓋全面、重點突出、簡單精煉、通俗易懂、簡便易行的績效評價指标體系。自13号文發布以來，山東省、四川省、甘肅省、福建省、合肥市等省市相繼出台不同行業的PPP項目績效管理辦法，明确了PPP項目績效評價工作方案、評價報告的編寫規範與指标體系框架的設定。南京卓遠基于大量的PPP項目績效管理咨詢服務經驗，對PPP項目績效評價指标體系完整性以及績效評價指标完整性設計開展深入研究，提出設計思路與建議。

績效評價指标體系設計一般要遵循以下思路：首先，确定評價對象，根據PPP項目實施主體、目标、内容不同，設置不同維度的績效評價指标體系；然後，基于邏輯因素法以及13号文要求，設計一級評價指标；其次，根據項目特性、合同要求及行業規範細化制定二級、三級、四級指标；再次，對績效評價指标進行篩選；最終，形成績效評價指标體系。

1、根據PPP項目實施主體、目标、内容，設置不同維度的績效指标體系

PPP項目績效評價對象是項目自身，但因項目實施主體不同，分爲項目公司和實施機構，故需要設置兩個維度層面的績效評價指标體系，即針對項目公司績效評價指标體系和實施機構績效評價指标體系。

财政部PPP中心按行業領域将PPP項目劃分爲19個一級領域，因所屬領域不同，PPP項目績效評價内容也不同，其中，以城鎮綜合開發類項目爲例，涉及多個行業或領域，應結合績效評價内容設計多個行業領域維度的績效評價指标體系。

2、設計一級績效指标

基于邏輯因素法以及13号文要求，PPP項目一級績效指标可分爲三類：項目産出指标、項目效果指标以及項目管理指标，一級指标的設計規定了績效評價的基本面向，可使績效評價層面條理化，績效評價具有可比性。

3、制定二級、三級、四級指标

二級指标：亦稱基本指标。或稱指标内容、中間段指标，是績效評價手段的體現，作爲一級指标的載體和外在表現，需結合13号文要求并根據項目所屬領域、項目特點進行編制。

三級、四級指标：亦稱指标要素。即具體指标，是評價内容的實質性和具體表現，一般需要進行量化考量。一般類項目設計到三級指标即可，部分複雜類項目或因行業規範要求，可能會涉及到四級指标。

二級、三級、四級指标制定，需要做充分的前期調查和資料收集、整理和研究工作，一般來說，建設期産出、運營期産出類績效指标設計标準應以行業規範或地區标準以及PPP合同權利義務約定作爲硬性指标；對項目公司組織管理、資金管理、财務管理、檔案管理、制度管理、信息公開管理等内部管理的要求則以PPP合同約定條款設定相應績效評價指标；同時，根據可研報告、PPP項目實施方案及PPP項目合同，細化項目預期效果，明确項目社會效益、經濟效益、生态效益、相關方滿意度标準和可持續性的相關内容。

4、篩選績效指标

依據13号文的要求，績效評價指标體系初步拟定後，從績效指标相關性原則、重要性原則、可比性原則、系統性原則、可操作性原則、穩定性與前瞻性相結合原則等六個方面對績效指标進行論證，衡量指标是否能達到上述原則性要求，對于重複的、複雜的、指向不明确的、難以量化的、難以獲取原始數據的、不符合物有所值理念，難以體現成本效益要求的、關聯度差的績效指标要進行調整或者替換。一般可采用主成分分析法、層次分析法、專家打分法進行指标篩選。

5、形成完整的績效評價指标體系框架

項目實施機構組織2-3輪的績效指标評估篩選，在征求實施機構、項目公司的意見無異議後，上報财政部門，由其會同相關主管部門從依據充分性、設置合理性和目标實現保障度等方面進行審核，最終，形成一套覆蓋全面、重點突出、簡單精煉、通俗易懂、簡便易行的績效評價指标體系框架。

6、PPP項目績效評價指标體系框架（建設期、運營期）

以上文設計思路爲基礎，下面簡單介紹某PPP項目的績效評價指标設計框架。該項目基于建設期和運營期兩個階段構建了績效評價指标體系，首先，确定一級指标，細分爲三類：項目産出指标、項目效果指标、項目管理指标；其次，通過一系列的績效指标篩選過程（主要是對重複的、複雜的、指向不明确的、難以量化的、難以獲取原始數據的、不符合物有所值理念，難以體現成本效益要求的、關聯度差的績效指标要進行調整或者替換），确定建設期14個二級指标，運營期13個二級指标；最後，構建出建設期、運營期績效評價指标體系，具體如下表1、表2所示：

表1 建設期績效評價指标體系框架

表2 運營期績效評價指标體系框架

1、績效評價指标的構成要素

按照13号文的要求，完整的PPP項目績效評價指标應由績效指标名稱、指标解釋、指标權重、評價标準、評分方法與數據來源等六要素構成，具體各要素解釋如下表3所示：

表3 績效評價指标的構成要素

其中，如何确定指标權重及制定評價标準是績效指标設計的重難點，下面着重探讨“績效指标權重”、“績效指标評價标準”兩個要素指标。

2、确定績效評價指标權重

（1）指标權重的概念
指标權重是一個相對的概念，某一指标的權重是指該指标在整體評價中的相對重要程度。指标權重的确定既是績效好壞的量化過程，也是績效評價指标的選擇過程。

（2）指标權重确定的原則

權重要突出評價的關鍵，遵循以下原則：

①分類設計：資金用途不同，權重分配有所側重；

②突出績效：側重産出指标，産出指标>效果指标＞=管理指标；【60-80】-[10-20]-[10-20]。13号文對産出的權重明确要求：産出指标權重不低于總權重的80%，其中“項目運營”與“項目維護”指标不低于總權重的60%。

③資金占比：根據子項在資金中占比分配權重。

（3）确定指标權重思路

一般可采用專家打分法、層次分析法、經驗分配法确定指标權重。實操中各績效評價指标權重在整個績效評價指标體系中的權重取值思路有四，其一簡單按照該子項目投資額占項目總投資額的比例；其二按照該子項目的運營成本占總運營成本的比例；其三，在綜合考慮不同子項目運營的重要性、複雜程度以及資産運營與産出績效的關聯性等方面因素後由專家會議确定權重；其四，行業規範。

3、制定績效指标評價标準

評價标準是确定評價結論的基本标尺，是判斷績效水平的客觀依據。根據評價對象的特點，可以選用不同的評價指标标準。評價标準一般來源于計劃标準、行業标準、曆史标準、通用标準或其他經相關主管部門确認的标準等。

在編制存量PPP項目的績效評價實施方案時，存量項目的實際情況與實施方案若有較大差異，項目公司的相關指标無法達到PPP合同要求及行業标準等，此時評分标準的設定則需要根據實際情況調整。南京卓遠近期參與某污水處理PPP項目績效管理咨詢項目設計績效評價指标時發現，該項目公司的實際進水量僅爲設計進水量的20%，在設置三級指标“實際處理水量“的評分标準時則無法按具體水量要求，可将“項目公司年度實際處理水量≥進水量×90%”作爲評分标準。
對于數據來源的設定，可在調研時整理資料以後再确定，績效評價過程中可以精準找到數據，提高評價效率。

4、完整的績效評價指标展示

表4 績效評價指标——項目完工率

表5 績效評價指标——成本控制有效性

構建完整的PPP項目績效評價指标體系，不僅包含完整的績效評價指标體系框架，還包含完整的績效評價指标。完整的績效評價指标體系框架規定了績效評價指标的基本面向，可使績效評價層面條理化，績效評價具有可比性，同時，完整的績效評價指标又是績效評價指标體系框架的基石。通過建立PPP項目績效評價指标體系，可加快PPP項目實施進度、确保PPP模式規範運行和可持續發展，特别是對實現高質量PPP項目績效管理将發揮重要作用。