作者：南京卓遠基建業務咨詢部

 PPP項目實施機構在績效管理中的職責到底是什麽，财政部門、行業主管部門、項目公司以及第三方機構在PPP項目績效管理中各自的職責是什麽？如何正确履行好各方職責以有效推動PPP項目績效管理工作的高質量發展，顯然是績效管理過程中亟待考慮的問題。下面，南京卓遠結合13号文要求、《财政部關于委托第三方機構參與預算績效管理的指導意見》（财預〔2021〕6号）、《第三方機構預算績效評價業務監督管理暫行辦法》（财監〔2021〕4号）、《政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平台信息公開管理辦法》（财金〔2021〕110号）以及PPP項目績效管理的實操經驗，梳理财政部門、行業主管部門、實施機構、項目公司、第三方機構等各方主體在PPP績效管理工作中的職責，推動各參與主體做好相關準備工作，對于PPP項目績效管理高效而規範的實施具有重要作用。

按照《政府和社會資本合作(PPP)項目績效管理操作指引的通知》（财金〔2020〕13号）（以下簡稱“13号文”）要求，财政部門負責建立健全PPP項目績效管理工作相關制度和共性指标框架，加強PPP項目績效目标和指标進行管理、績效監控報告審核、複核績效評價報告、預算收支、信息披露、監督第三方機構等業務指導。同時，做好PPP項目績效再評價、後評價工作。

财政部門在具體的績效管理工作中：

1、按照以下原則對PPP項目績效目标和指标進行管理

對處于準備階段的PPP項目，财政部門在開展物有所值評價和财政承受能力論證時，在充分征求相關部門、專家、社會公衆意見的基礎上，對實施方案中的績效目标和指标體系的依據充分性、設置合理性和目标實現保障程度進行審查，并督促項目實施機構根據物有所值評價和财政承受能力論證結果完善績效目标和績效指标體系，随同實施方案報政府審批；

項目進入采購階段後，項目實施機構可根據社會資本響應及合同談判情況，對績效目标和績效指标體系進行調整，在合同中予以明确，經政府審批後報财政部門備案；

項目進入執行階段後，原則上不允許項目實施機構調整績效目标和指标體系。但因項目實施内容、相關政策、行業标準發生變化或突發事件等不可抗拒因素影響績效目标實現，确需調整的，經行業主管部門、實施機構、項目公司（或社會資本，以下統稱爲項目公司）協商确定，經政府審批後報财政部門備案；

對于已進入建設期，按照13号文要求，尚未設置績效目标及指标體系或績效目标和指标體系不完善的項目，行業主管部門、實施機構應會同項目公司及時設置績效目标和指标體系，經政府審批後報财政部門備案；

對于已進入運營期，按照13号文要求，尚未設置績效目标及指标體系或績效目标和指标體系不完善的項目，行業主管部門、實施機構應會同項目公司在運營期完整财務年度内設置符合項目實際情況的績效目标和指标體系，經政府審批後報财政部門備案。

2、在績效監控層面上，财政部門主要對項目運行績效監控發展的偏差情況進行監督，加強對PPP項目《績效監控報告》審核。

3、在績效評價層面上，财政部門對項目實施機構報送的PPP項目績效評價報告進行複核，重點關注績效評價工作方案是否落實、引用數據是否真實合理、揭示的問題是否客觀公正、提出的改進措施是否有針對性和可操作性等；涉及整改的，項目實施機構應将整改結果報送給财政部門。

4、在财政收支責任、預算與财政資金補貼層面上

PPP項目建設期結束後，财政部門應當要求實施機構根據實際的項目建設總投資，項目合同約定的邊界條件和計算方式，重新計算未來年度财政支出責任，并報送财政部門備案，如與原财政支出責任相差較大，應當重新上報人民政府審核，财政部門按照調整後的數據重新統計所有項目的财政支出責任；

财政部門審核項目實施機構報送的PPP項目（包含政府付費、可行性缺口補助、使用者付費三類項目）年度支出預算申請時，同時要求其将年度績效目标和指标連同編制的預算申報材料一并報送，并充分考慮本級财政承受能力，合理安排财政預算，加強對财政資金使用合規性和有效性的監督。同時，重點關注項目實際付費金額與财政承受能力論證中測算的政府支出責任之間的差異，核實實際付費金額的合理性，确保按效付費的精準性。未經績效評價，不得撥付财政補貼資金。

5、在績效評價結果應用上

因13号文于2020年出台，要求“政府付費和可行性缺口補助項目，政府承擔的年度運營補貼支出應與當年項目公司（社會資本）績效評價結果完全挂鈎”，然2020年以前的PPP項目實施方案中運營補貼支出對績效評價結果的挂鈎比例設置不一。這種情況下項目公司對挂鈎比例有所意見，故财政部門需對績效評價結果挂鈎比例進行明确要求強制執行。另外，因政府方的原因，項目公司無法滿負荷運營，導緻運營補貼支出金額較少。例如，我司近期參與的某污水處理PPP項目績效管理咨詢項目，因政府招商引資不足，其進水量僅爲設計的20%，爲滿足項目公司的基本運營需要，财政部門應組織實施機構、項目公司共同商議新的支付協議。

6、财政部門依托PPP綜合信息平台，加強PPP項目績效管理相關信息公開工作，接受社會監督等。在績效評價結果應用模塊錄入複核績效評價報告的相關内容，上傳财政納入預算憑證，填寫财政納入預算金額。

7、财政部門結合每年工作重點，選取重大PPP項目開展績效再評價。同時，在項目移交完成後，财政部門應會同項目實施機構開展PPP項目後評價工作。

8、财政部門對第三方機構及其工作人員從事預算績效評價業務進行管理和監督，加強對第三方機構預算績效評價執業質量的監督檢查。

1、行業主管部門應按照财政部門績效管理相關制度要求，制定符合本行業的績效管理辦法及實施細則，并建立健全本行業、本領域核心績效指标體系，明确績效标準。例如甘肅省交通運輸廳發布了《甘肅省政府和社會資本合作(PPP)公路項目績效管理辦法（試行）》。同時，指導實施機構規範有序開展PPP項目績效管理工作，落實财政部門整改意見。

2、行業主管部門與項目實施機構同一時，行業主管部門其他職責同實施機構在PPP項目績效管理工作中的職責一緻。

項目實施機構與行業主管部門同一時，項目實施機構爲績效評價實施主體，開展PPP項目績效評價工作。項目實施機構與行業主管部門非同一時，項目實施機構爲績效評價實施主體，行業主管部門配合開展PPP項目績效評價工作。

按照操作指引的規定，實施機構在PPP項目全生命周期績效管理過程中的職責及工作主要如下：

1、全面開展PPP項目績效管理工作

實施機構要切實履行PPP項目績效管理的主體責任，第一責任，既要做好部門或單位間的統籌協調，又要務實做好績效管理的具體工作，無論是績效目标、績效指标的設定還是績效監控、績效評價的實施、組織，乃至後續的申報、核定，都是由項目實施機構統籌負責完成，必要時可委托第三方機構協助。

2、負責PPP項目全生命周期績效目标和指标的管理工作

項目實施機構主要負責在項目全生命周期内編制與調整PPP項目績效目标與績效指标，并報項目所屬行業主管部門、财政部門審核。這也是PPP項目績效管理最核心的基礎工作和保障。運營期内，實施機構根據項目公司報送的年度運營計劃以及PPP項目合同及補充協議編制年度績效目标和績效指标，并由項目實施機構形成績效目标申報表連同項目預算上報财政部門批複，将PPP項目支出責任納入年度預算。

3、有效開展PPP項目績效監控工作

PPP項目績效監控是對項目日常運行情況及年度績效目标實現程度進行的跟蹤、監測和管理，通常包括目标實現程度、目标保障措施、目标偏差和糾偏情況等。項目實施機構應根據項目合同約定定期開展PPP項目績效監控，并根據績效監控發現的偏差情況及時向項目公司和相關部門反饋，并督促其糾偏。偏差原因涉及自身的，項目實施機構應及時糾偏；偏差較大的，應撰寫《績效監控報告》報送相關主管部門和财政部門。

4、重點做好PPP項目的績效評價

做好PPP項目績效評價是此次操作指引最核心的内容，也是賦予項目實施機構在PPP項目全生命周期績效管理工作中最爲重要的工作。在績效評價方面，項目實施機構應根據項目合同約定，在執行階段結合年度績效目标和指标體系開展PPP項目績效評價，具體工作包括下達績效評價通知、制定績效評價工作方案、組織實施績效評價、編制績效評價報告、資料歸檔、評價結果反饋與應用等。

5、項目實施機構需将績效評價工作方案、績效評價報告以及評價結果的應用上傳财政部PPP綜合信息平台，同時報财政部門備案。

6、項目實施機構根據預算管理要求,将PPP項目合同中約定的政府跨年度财政支出責任納入中期财政規劃，經财政部門審核彙總後，按程序審定，保障政府在項目全生命周期内的履約能力。同時，項目實施機構按照預算編制程序和要求，結合PPP項目績效評價結果，将合同中符合預算管理要求的下一年度财政資金收支納入預算管理，報請财政部門審核後納入預算草案。

1、項目公司在PPP項目績效管理過程中做好項目投資、建設、運營、維護、移交等工作的日常管理和信息記錄；積極配合開展PPP項目績效管理工作，并對所提供資料和信息的真實性、完整性、有效性負責。

2、在績效監控方面，項目公司負責日常績效監控，定期向項目實施機構報送監控記錄及監控結果。

3、配合項目實施機構或行業主管部門完善績效目标及績效指标體系，并全程配合績效監控、績效評價工作的實施。

4、項目公司每年度運營前都需要上報年度運營計劃（含年度績效目标）獲得實施機構批複後，方可進入下一年度運營期。

5、若績效評價得分較低，項目公司應按照要求進行整改。

1、協助實施機構完成PPP項目績效管理工作

第三方機構受實施機構的委托按照獨立、客觀、規範的原則編制績效評價實施方案及績效評價報告，完成年度績效評價、績效監控、中期評估、移交後評價等工作。

在南京卓遠實踐經驗中，存在13号文以前的PPP項目實際建設成果與實施方案的差異較大，以及績效評價結果挂鈎比例不足100%的情況。因此，在編制績效評價實施方案前，第三方機構可協調實施機構和社會資本達成新的協議，參考13号文做好績效管理工作。如無法達成協議的情況下，可按照合同約定的指标體系完成績效評價，但是依舊需要出具正式的績效評價報告。

2、PPP綜合信息平台信息公開

在PPP項目的建設期與運營期績效評價結束後，第三方機構要及時上傳績效評價指标、績效評價工作方案、績效評價報告等。

3、資料歸納

根據協議（合同）确定的歸檔責任，按照《中華人民共和國檔案法》、《中華人民共和國保守國家秘密法》等法律法規的要求，及時對評價業務資料進行建檔、存放、保管管理，确保檔案資料的原始、完整和安全。

4、信息保密

第三方機構及其工作人員對評價工作及評價報告涉及的信息資料負有保護信息安全的義務。未經委托方及其同級财政部門同意，第三方機構及其工作人員不得以任何形式對外提供、洩露、公開評價報告和相關文檔資料。

結合前文從“編報”、“審核”、“信息平台備案”三個方面進一步梳理各方主體在PPP績效管理工作中的職責，具體如下表所示：

從表中，我們可以看出，項目實施機構是開展績效管理工作的實施主體，承擔地主體責任也最多，行業主管部門負責業務指導，财政部門在績效管理工作中多負責審核、監督，項目公司負責做好項目工作的日常管理、信息記錄以及績效管理的配合工作，第三方機構做好績效管理工作的具體實施。

總之，随着13号文的出台，PPP項目進入新的規範發展階段，績效管理工作将成爲各方的重點工作，明确各參與主體在PPP績效管理工作中的職責定位，推動各參與主體做好相關準備工作，對于PPP績效管理的高效而規範的實施有重要作用。