作者：基建咨詢部 呂林傑

一、關于标題中的“高質量發展”

與河北、甯夏等地沿用中央《工作意見》中“完整準确全面貫徹新發展理念”這一定語不同，江蘇《實施意見》突出了“推動高質量發展”，這與江蘇省在黨的十九大以來确定的“高質量發展走在全國前列”目标保持一緻。
“實現碳達峰、碳中和是一場廣泛而深刻的經濟社會系統性變革”，這是中央對“碳達峰、碳中和”的精準定位，表明了“雙碳”并不隻是直觀上表現出的生态環保問題，更深層次的本質仍是發展問題。因此江蘇省結合自身發展戰略強調“高質量發展”也正是對“雙碳”本質的扣題。

二、關于政策文本的框架邏輯與要點

通過對中央《工作意見》與江蘇《實施意見》的框架梳理，可以看到江蘇《實施意見》的政策框架邏輯與中央保持一緻，并結合地方實際進行了調整。具體來看包含十個部分、三十四條内容，并提出構建“八大體系”，以“全面貫徹落實碳達峰、碳中和各項決策部署，更好推動高質量發展”。

（一）總體要求概述

在江蘇《實施意見》的第一部分，即總體要求部分，明确了江蘇省推進高質量發展做好雙碳工作的指導思想、工作原則、主要目标。其中主要目标部分，不同于中央《工作意見》中定性表述和定量數據指标相結合明确我國碳達峰、碳中和的發展目标，在江蘇《實施意見》中則以定性表述爲主。2025年相關指标以“完成國家下達目标任務”爲目标，側面說明了國家對各省市的雙碳指标目标值還未到公開時機。此外，2030年“二氧化碳排放量達到峰值并實現穩中有降”、2060年“碳中和目标如期實現”的表述與中央《工作意見》基本一緻，穩中求進。

（二）“八大體系”要點

在江蘇《實施意見》的第二部分至第九部分，以“低碳”爲核心提出構建“八大體系”，大緻可分爲頂層指導、産業領域、保障支撐三個部分。

1、頂層指導：轉型發展體系、産業結構體系

轉型發展體系突出“綠色低碳”，從要求各類規劃融入雙碳要求、結合區域發展戰略優化低碳發展區域布局、引導低碳生産生活方式建設低碳社會等角度爲切入點；産業結構體系突出“低碳高效”，從嚴控“兩高”項目、産業綠色低碳轉型、發展戰略性新興産業、提高能源利用效率等角度展開。

結合實際情況來看，江蘇省倚重偏輕的産業結構形成了高耗能行業占主導地位、能源消費以煤爲主的現實情況，且碳排放自1997年以來始終位于全國前五，面臨巨大的減排壓力。産業結構向低碳高效調整發展勢在必行，一方面是需要嚴控高能耗高排放，另一方面則是相關産業的綠色地鐵發展。在此次《實施意見》中，結合江蘇省産業現狀，提出對“兩高”項目實施“清單化、動态化管理和用能預警”，并明确提出“對能源消耗占比高的鋼鐵、水泥、平闆玻璃、煉油、乙烯、合成氨等重點行業和數據中心組織實施節能降碳工作”，此外還提出工業領域推進低碳工藝革新、服務業低碳發展、農業固碳增效、新興技術與綠色低碳産業融合賦能戰略性新興産業等發展要求。

2、産業領域：能源利用體系、交通運輸體系、城鄉建設發展體系

江蘇《實施意見》中三大産業領域與中央《工作意見》一緻，是雙碳工作的重要發力點。能源利用體系強調“低碳安全”，從強化能耗和碳排放控制力度、嚴控化石能源消費、發展非化石能源、建設新型電力系統、深化能源體系改革等層面展開。交通運輸體系突出“綠色低碳”，從結構調整、推廣節能低碳交通工具、鼓勵低碳出行等角度推進。城鄉建設發展體系圍繞“低碳”從各環節融入雙碳理念、發展綠色低碳建築、優化建築用能結構等方面切入。

從能源利用系統來看，要實現碳中和，化石能源和非化石能源的消費比例要達到 1:9 左右，而目前，江蘇的這一比例是 9:1，提高非化石能源比重是關鍵。對此，江蘇《實施意見》重點提出發展核電、氫能、海上風電、光伏、地熱能源等等。從交通運輸體系，江蘇地理條件決定了水路運輸的優勢，因此“加快發展江海河聯運”“打造綠色貨運配送’江蘇模式’”成爲關鍵。

3、保障支持：技術創新應用體系、碳彙鞏固提升體系、轉型配套體系

技術創新應用體系部分強調關鍵核心技術攻關、重大科技平台建設、先進适用技術應用推廣等方面。碳彙鞏固提升體系關注生态系統碳彙能力、碳彙增量等内容。轉型配套體系則包含了投融資财稅價格政策支持、法規标準和統計監測體系的建立健全、綠色技術和經貿合作、減污降碳協同增效制度機制構建等内容。

其中在投融資财稅價格政策支持部分，提出“加大财政資金支持力度，整合設立全省碳達峰、碳中和專項資金，設立省級投資基金”。在此方面，江蘇省已經展開行動，并重點突出了對技術創新的重視。2022年1月28日，江蘇省科學技術廳及财政廳發布《2022年度省碳達峰碳中和科技創新專項資金項目指南》，明确對六類項目組織進行資金資助，項目完成驗收後，符合條件的還将予以滾動支持。

（三）組織實施

江蘇《實施意見》第十部分包含加強組織領導、注重總體設計、強化推進落實、嚴格監督考核等内容。其中，總體設計部分提出要形成碳達峰、碳中和“1+1+N”政策體系，并明确了決策咨詢等專業人才機構的作用。在監督考核部分，按照中央《工作意見》“将碳達峰、碳中和相關指标納入經濟社會發展綜合評價體系”的要求基礎上，江蘇省還“将碳達峰、碳中和工作成效納入高質量發展考核”，呼應了高質量發展戰略。

三、關于“争做示範”

2020年11月12日習近平總書記視察江蘇時提出，希望江蘇“在改革創新、推動高質量發展上争當表率，在服務全國構建新發展格局上争做示範，在率先實現社會主義現代化上走在前列”，爲江蘇發展标定了新方位。圍繞履行“争做表率、争做示範、走在前列”使命，江蘇《實施意見》中提出了多個創建示範、試點方向（表1）。

表1 江蘇《實施意見》中提出的創建示範方向

四、基建業務方向與機遇

“碳達峰、碳中和”工作作爲“經濟社會系統性變革”，對經濟社會發展的影響體現的方方面面，其中也包含這對基建業務的影響。結合前文對江蘇《實施意見》的梳理與分析解讀，我們認爲今後基建業務的發展方向與機遇有以下幾點值得注意。

一是能源基礎設施建設。在嚴控化石能源消費方面，主要涉及天然氣管網等建設，《實施意見》明确提出“大力推進沿海天然氣管網和沿海LNG接收站規劃建設”。在發展非化石能源方面，主要涉及風光水火儲相關設施建設，《實施意見》明确了對光伏、風電、核電、氫能、地熱能源等非化石能源的支持。此外在城鄉建設部分的優化建築用能方面，提出“建築太陽能光伏一體化”“建築太陽能光伏一體化”等發展要求。

二是低碳交通基礎設施建設。在低碳交通工具方面，體現在相關配套設施方面，如充換電設施、加氫站等，《實施意見》明确提出“加快構建便利高效、适度超前的充換電網絡體系，推動加氫站規劃建設”。在低碳出行方面，體現在低碳出行體系基礎設施建設，《實施意見》明确提出“積極構建’軌道+公交+慢行’低碳出行體系，加快推進城市軌道交通、公交專用道、快速公交、微循環公交以及步道、自行車道等基礎設施建設”。此外，考慮到智慧停車、智慧路燈等新基建對于治理交通擁堵的貢獻，結合《實施意見》中“充分利用大數據技術，實施精準化、綜合性擁堵治理”的要求，可以認爲智慧停車、智慧路燈等新基建業務也是一大機遇。

三是城鄉建設方面。主要涉及海綿城市、美麗鄉村建設、市政基礎設施節能改造等内容，在《實施意見》中均有明确表述：“系統化全域推進海綿城市建設” “實施農村人居環境整治提升，建設美麗宜居鄉村”“推進綠色農房建設，加快現代化農房和村莊建設”“大力推進既有建築、老舊供熱管網等市政基礎設施節能改造”等等。

四是碳達峰、碳中和決策咨詢。在全國上下積極推進“雙碳”工作的同時，專業人才的重要性也更加凸顯。在組織實施部分，《實施意見》提出要“建立完善碳達峰、碳中和決策咨詢機制，強化專業人才機構的引領和支撐作用”。據此可以認爲，在基建咨詢業務體系内開展碳達峰、碳中和決策咨詢業務，也是順勢而爲。