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作者：王嵘嵘、祝克非、朱玉停、秦威
區縣城投公司自成立發展以來，在區縣城鎮化建設中做出重要貢獻，近些年，随着投融資政策趨緊、地方政府債務控制趨嚴，區縣城投公司的發展面臨較大壓力，同時外部環境動蕩、宏觀經濟下行的影響，區縣城投公司主要承接的傳統城建類業務發展空間受到擠壓，亟需尋求新的産業方向，實現市場化轉型發展。
2023年，國辦發【2023】35号文發布，明确國有企業分類，并對不同類型的企業實施差異化的融資政策，其中僅普通國有企業融資發債不受限制。
整體來看，區縣城投公司普遍存在優質經營性資産缺乏、業務發展階段滞後、債務負擔重等問題。
推動國有資本整合重組，可以充分發揮國有資本資源聚合優勢，強化國有企業競争能力，實現國有資本保值增值，也可以更好的發揮區縣城投“服務區域城市建設、帶動區域産業發展”的職能。
本文将就區縣國資國企現狀特點、整合重組的動因、存在的問題與解決思路幾個方面展開說明。
區縣城投的現狀特點
2008年全球金融危機爆發後，爲刺激經濟發展，國家提出“4萬億投資計劃”。2009年3月18日，人民銀行、銀監會發布銀發〔2009〕92号文，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平台，發行企業債、中期票據等融資工具，拓展中央政府投資項目的配套資金融資渠道”。這一期間關于平台公司的設立、政府融資規模等指标被納入地方官員考核體系當中。
出于穩定經濟及建設公共基礎設施的需要，各區縣紛紛設立投融資平台，此後，區縣城投公司迎來爆發式增長。區縣城投公司的成立有效緩解了當時區縣财力不足的困境，推動了區縣城鎮化的進程。
但長期來看，區縣級平台往往受限于當地的資源禀賦、經濟發展水平、行政管理能力，疊加當前融資政策收緊、土地财政疲軟等不利因素，在發展中普遍面臨以下共性問題：
一、優質資産規模較小，資産權屬模糊不清
一是資産屬性多樣且有效性較弱。區縣城投資産中可能包含大量諸如道路、醫院、學校、公共廣場、行政事業單位辦公樓、市政道路等公益性資産，該類資産有以下三項特點：
①按照“335”标準均爲城建類資産，會拉高企業城建類資産比例，導緻企業在監管上受到各種限制；
②區縣城投大多不具備能夠提升上述資産的經營性的開發能力，緻使該類資産難以轉化爲經營性資産；
③由于收益性幾乎爲零不符合資産認定标準，極易在融資審核過程中被判定爲無效資産，不具備融資屬性。
二是資産權屬混雜影響資源集聚。受曆史原因影響，區縣資産權屬可能出現權屬劃分不科學、權屬與管理分離的現象，不利于區域性産業資源集聚，阻礙區域性産業發展。例如A企業與B企業同時擁有某産業園區土地且沒有明顯規劃性，造成“你中有我”的現象，導緻産業園區招引企業時，會受到土地權屬問題影響。
三是包裝虛增資産現象普遍。由于區縣城投業務發展程度不高，盈利性普遍偏弱但融資需求較大，不少企業會基于融資目的包裝資産與項目體量，緻使實際有效資産與報表數據不符，長此以往企業債務壓力将日益增加。
二、業務發展階段滞後，缺乏整體規劃能力
區縣城投主要任務是爲當地居民提供公共基礎設施服務，除部分區域産業規劃帶來的主觀集聚性外，普遍難以形成具備“走出去”能力的高水平發展案例。
多數區縣城投的主要業務仍是通過委托代建的形式承接區域基礎設施建設、土地開發整理、安置房建設等政府性項目，企業投建營一體化模式尚未成熟；另一高營收業務爲供應鏈貿易，但普遍商業模式簡單且利潤率偏低，向上發展至供應鏈金融所需資源能力不足，整體業務發展階段仍以初級爲主。
由于整體規劃能力不足，導緻區縣城投普遍存在企業定位模糊、資源集聚性弱的問題，将帶來企業間業務同質化與資源争奪矛盾，在打造産業類主體的過程中體現尤爲明顯，多數業務體量有限且業務間協同性弱，無法形成規模效益，盈利性難以改善。
三、債務負擔較重，再融資能力下降
一是債務集中到付，城投公司還債壓力大。自2014年中央發布的43号文下發以來，多部文件均緻力于厘清地方政府與城投公司債務邊界。然而，因城市發展過程中對投資拉動經濟的路徑依賴，城投公司的債務規模仍然在防控過程中慣性增長，地方投融資體制難以迅速轉換、
目前全國各大城投公司紛紛步入還本付息的高峰期，按照中證鵬元預計，2024年城投債總體償付規模約爲4.7萬億元，占城投債餘額的比例爲40.69%，年内淨融資需求仍需增長0.5-0.7萬億元。其中區縣類城投由于經營水平較弱，融資處境尤爲嚴峻。
二是有效資産不足，城投公司再融資能力弱。随着債務集中到期，城投公司資金的流動性趨于緊張。增量有效資産方面，存在規模不足或潛在利用價值尚未挖掘的問題，使區縣城投公司在資本市場上的認可度難以打開。長此以往将導緻企業再融資能力下降，财務狀況無法得到根本性改善。
四、政企關系不清，管理能力不足
一是政企關系有待厘清。部分區縣城投雖然引入了企業化的管理運營模式，但實際仍然作爲地方政府部門開展工作的“抓手”，受政府幹預較多，自主經營職責發揮不充分。
二是上級管轄範圍不清。部分區縣城投同時受到國資委、控股股東、園區管委會等不同主體的管轄，企業決策需要同時報備多個主體審批，各主體利益關切點不同，導緻重複協調成本較高，日常管理效率低。
三是專業人員嚴重不足。存在企業主體較多，管理人員較少，共用領導班子的情況，導緻人員精力易被分散，企業定位逐漸模糊，專業化發展動力不足，專業性人才儲備缺失，企業成本核算困難等一系列問題。
四是管理體系不健全。部分區縣城投現代企業治理體系不健全，黨委會、董事會、經理層權責不清晰，實際未行使職權，普遍以領導班子會的形式進行決策，管理制度方面，在流程上、規範上有待進一步優化。
區縣城投實施整合重組的動因
一、外部政策引導
防範化解融資平台債務風險
2023年國務院下發《關于金融支持融資平台債務風險化解的指導意見》（以下簡稱“35号文”），該文件将城投劃分爲三類，并對不同類型的企業實施差異化的融資政策：
（1）地方政府融資平台，隻能借新還舊且不包含利息，不能新增融資；
（2）按照地方政府平台管理的國企，根據省市區域不同，實施差異化限制，其中12個高風險重點省份隻能借新還舊，其它省份在省級政府出具同意文件的情況下，可以新增融資；
（3）對于普通國有企業，可以新增融資但是債務自己負責償還。按照35号文要求，未來地方國有企業爲實現持續融資，需向産業類公司轉型發展。
國有企業改革深化提升行動
2023年初，國務院國資委明确提出，未來将在國企改革三年行動的基礎上，開啓新一輪國企改革深化提升行動，重點完成“加快優化國有經濟布局結構，增強服務國家戰略的功能作用；加快完善中國特色國有企業現代公司治理，真正按市場化機制運營；加快健全有利于國有企業科技創新的體制機制，加快打造創新型國有企業”等三方面工作。
爲推動國有企業改革深化提升行動落地見效，按照2024年初中央經濟工作會議要求，國務院國資委研究部署了三個重點任務：
一是圍繞優化資源配置深化改革。挖掘戰略性新興産業領域潛力大、成長性好的優質企業，及早投資布局，打造專業化科技創新孵化平台。
二是圍繞完善體制機制深化改革。健全中國特色國有企業現代公司治理，完善市場化經營機制，着力推進任期制和契約化管理工作提質擴面，強化剛性兌現和考核。
三是圍繞健全制度保障深化改革。将改革進展考核情況與經營業績考核、領導人員和領導班子綜合考核評價挂鈎。完善出資人監督體系，健全違規責任追究工作機制，提升監督效能。
新一輪國資國企改革将加速區縣城投整合重組的進程，通過優化國有經濟布局結構、推進國資戰略性重組與專業化整合，提升國有資本配置效率，實現國有資本做強做優做大，加快推進國資國企高質量發展。
二、内部變革驅動
一是提高企業造血能力。針對區縣城投經營性業務不足、業務發展滞後的問題，區縣城投亟需拓展經營性業務，提高自身造血能力。通過對區域優質經營性資源資産的梳理，以服務區域發展爲目标，合理布局區域國有資本架構體系，根據業務特點和功能定位，科學确定城投主責主業，按照“突出主業，聚焦實業”的原則，促進産業闆塊專業化重組，以市場化手段優化資源配置，包括現有企業兼并重組、僵屍企業清退、存量資産盤活等，實現存量資産的有效整合；同時積極布局産業新賽道，發展新質生産力，大力培育發展新動能，實現增量業務的大力拓展，從而有效提升區縣城投的自我發展能力和市場适應能力。
二是提高企業管理效能。區縣城投普遍存在管理機制不健全、管理效能不足的問題，需要加快推進企業變革，提高企業管理效能。通過區域國資整合、發揮資源的集聚優勢、規模優勢，保證城投企業在地方發展中發揮更大的作用，推進延鏈補鏈強鏈，引領區域産業發展；同時，通過建立健全現代企業管理制度，推行國企三項制度改革，激發幹部員工的積極性和創造性，提高企業運營效率；通過探索建立混合所有制企業、積極引進專業化人才，彌補經營人才短缺、運行機制不靈活、創新能力不足等短闆。
三是優化融資結構體系。針對區縣城投再融資能力下降的問題，區縣城投亟需尋找新的融資渠道，爲服務區域發展與自身持續健康發展提供保障。通過對區縣城投自身資産結構與業務體系的優化，打造滿足“335要求”的産業類公司，争取獲得資本市場的認可，并積極引進各類資本、項目、技術、服務、運營團隊等，增強資本運營能力，争取打破以往以間接融資爲主的融資結構，轉向以直接融資和标準産品融資爲主，啓動向上交所發行公司債、銀行間債券市場發行PPN等工作；同時建立項目投資及效益平衡機制，将“借、用、還”一體化管理貫穿于投資經營全過程，創新投融資管理。
整合重組中存在的問題
一、重組目标不明确，整合重組架構有待厘清
本階段區縣城投整合重組目标主要爲推進市場化轉型、專業化運作，通過資源優化配置，把同類業務歸集到一個主體，打造産業類運營主體。
實際推進過程中，區縣城投面臨着債務負擔過重、還本付息壓力大、融資受到限制等現實問題，短期内亟需打破融資困境，在兼顧現有城投公司持續發展的前提下，按照産業債發行要求打造滿足條件的産業類公司。但是由于區縣城投發展水平與資産體量有限，單純以産業化專業化的标準進行整合，難以同時滿足各主體整合重組目标，重組方式上逐步轉變爲單純堆砌經營性資産與業務，各企業主體的發展定位受到忽視。
同時，受管理層級變、原有企業主體與新設産業類運營主體業務短時間内無法徹底區分的影響，整合重組架構的設計也需因地制宜、因時制宜，進一步厘清。
二、存量資産有限，短期内難以實現發債目标
一是對于已發過債的城投公司存在可整合的淨資産限制。按照政策要求，企業淨資産變動超過10%的需向債權人進行信息披露，在從原有城投公司向産業類公司進行資産劃轉的過程中，需要對劃轉數據進行測算，保證滿足限制條件。
二是存在原有公司與新設産業類公司進行資源争奪的問題。如原有城投公司存在企業債發行、投融資項目謀劃的需求，部分經營性資源資産的劃轉受到限制。
三是短時間内難以達到發債目标。目前新設産業主體成爲大多數區縣整合的方向，同時，爲滿足發債标準，産業類主體需要同時滿足以下三項要求：
①自身與重要關聯方均不在“借新還舊”與隐債名單内；
②綜合指标上滿足“335”要求；
③财務指标上滿足相關評級與發債要求。
而在實際操作過程中，城投公司存量非城建類資産與業務體量較小，想要在短時間内達到以上要求難度不小。
相關解決思路
一、因企施策，搭建産業類公司架構
在實踐中，在立足功能定位的基礎上，大多區縣平台選擇整合爲一家大而全的平台公司，該平台公司下設産業類子公司的方式，整體架構爲1功能子公司+1經營性子公司。
平台公司：需要注意的是不應爲隐債名單企業，若不滿足條件，則需進一步在子公司層面整合改組，并進行提級。
子公司：1功能性平台+1經營性子公司，其中，功能性平台承接原有城市基礎設施建設職能，以城建類資産及業務爲主，其中，城建類資産主要包括兩類，分别爲公益性資産、政府應收類資産，城建類收入包括兩類，分别爲市政及基礎設施項目建設與運營收入、土地開發整理收入，在資産整合劃轉過程中需加以識别；經營性子公司作爲産業類公司，聚焦經營性業務的拓展與市場化運作，按照“335”要求，嚴格控制城建類資産與營收的比重，側重于整合經營性資産及業務，其中，經營性資産包括傳統經營性資産，如可對外銷售或租賃的不動産、各類特許經營權、未來收益權等，和創新型經營性資産，如數據資産，經營性營收包括房地産銷售收入、資産租賃收入、景區門票收入、高速公路運營收入、工程施工收入、貿易收入、金融服務收入、投資分紅等。
另外，部分區縣會在原有城投公司存續的前提下，組建新的平行的産業類公司，二者并駕齊驅、同步發展，此種情況下，需在保證原有城投公司債務償還能力、保持平穩發展态勢的同時，推進産業類公司做大做強，在經營性資産與業務劃轉方面進行綜合評估，充分分析經營性資産與業務從原城投公司劃轉後的影響程度，并按照先易後難的節奏逐步推進産業類公司的整合重組。
二、存量資産整合思路
股權類資産——按照“資源集聚，同類合并”的原則推進股權類資産整合，涉及國有股權的，可以按照無償劃轉方式實施，涉及社會資本股權的，需要通過實際出資股權收購的方式取得，尤其是涉及PPP項目的，需要按照相關要求履行審批程序、進行信息披露；同時，在進行股權整合後，涉及企業層級下降的，人員管理方面，可以通過推薦、競聘等方式，實現人随時走、人崗匹配，防範人員整合風險。
固定資産類資産——如整合行政事業單位經營性房産、保障性租賃住房等，可以通過國有資産無償劃轉的方式實現資産整合，涉及資産權屬不清的，可以通過簽訂協議委托運營的方式實現業務整合；固定資産類整合，需關注債務風險防控的問題，理清固定資産與其對應債務的關系，資産劃轉中需将資産與債務同步劃轉。
資質類整合——如整合全區建築施工資質，可以通過股權收購、吸收合并等方式，實現建築施工資質的整合。
無形資産類整合——如特許經營權的授權，包括水、氣、熱、暖等公用事業經營權、供水與污水處理經營權、生活垃圾處理經營權、建築垃圾處理經營權、河道采砂權、河流、水面的經營權、充電基礎設施建設運營權、光伏發電項目運營權等，一方面可以通過評估入賬，提高企業資産體量，一方面可以依托區域專營性獲取經營收益提高企業營收水平。
三、增量項目謀劃
存量資産整合，對經營狀況的優化是有限的，還需基于企業功能定位補增量。
如功能定位爲農文旅體一體化，可以謀劃農業上位資金，通過積極争取各部門涉農資金及項目，包括高标準農田、統防統治，灌區改造、未利用地開發整理等項目，以及養殖補貼、農機部門購置補貼等涉農資金項目；
如功能定位爲綠色産業發展，可争取整合劃轉增量林權，進一步推進林業經濟與綠色經濟協同發展，包括推進苗木基地、區域範圍内林業生态建設、國家儲備林、林下種養項目、農光互補項目等；
如功能定位爲數字數據創新産業平台，可篩選區域有價值的數據資産，通過數據資産的識别、登記确權、價值評估、編制财務報表等環節，争取實現數據資産入表，進一步推進數據資産交易業務。