在數字化時代，數據被譽爲“新的石油”，據麥肯錫計算，公共數據規模占全社會數據規模的80%左右，我國公共數據具有的潛在開放價值爲10萬億元-15萬億元，“數據财政”有望接棒“土地财政”。

在“數據财政”的熱潮下，各個地方都在積極探索數據資産變現的商業模式。例如去年，衡陽與懷化就對城市公共數據特許經營權拍賣進行了探索。雖然後續被相繼叫停，但也引發了極大的反響。

那麽既安全合規又符合商業化邏輯的公共數據授權運營之路到底要如何走？本文通過對當前北京、杭州等多地的實踐做法進行總結與分析，爲公共數據授權運營落地提供參考。

2023年11月15日，湖南衡陽宣布引發業内廣泛關注的“政務數據第一拍”被緊急叫停，原因是行政審批局于14日來函要求暫停，衡陽行政審批局在當地主要職責包括推動政府數據資源開放共享，該項目暫停也就是意味着行政審批局認爲這樣拍賣特許經營權是不合宜的。

不久之後，12月12日，懷化市公共資源交易中心網也發布公告，宣布懷化市本級大數據處置項目特許經營權項目終止，公告指出，項目終止的原因是，“因項目有重大變化，現對懷化市本級大數據處置項目特許經營權項目進行終止”。

雖然官方對于交易叫停的原因并未做出明确解釋，但有鑒于公共數據的特殊屬性，如場景依賴性、共享性、時效性、可加工性等，以及當前條件上尚不成熟，包括制度的頂層設計、政企的合作界面、公共數據運行的技術标準與環境等方面存在的缺失，以及由此可能引發的隐債風險等，這個結果也并不令人意外。

事實上，對公共數據授權運營機制，國家層面一直保持積極鼓勵的态度。根據《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》，對“用于公共治理、公益事業的公共數據”可有條件無償合用，而對“用于産業發展、行業發展的公共數據”可有條件有償使用。

對此，各地方積極探索，尤其是可有條件有償使用的産業數據，除上海的統一授權模式（上海市授權上海大數據集團負責統一歸集公共數據，開展數據運營工作）外也湧現出一些特色實踐之路，如浙江（杭州、甯波）、山東（青島）、湖南（長沙）、北京、上海、廣東等。

表1  杭州、青島、長沙、北京的政策授權框架

該模式下依據不同主題/領域/場景/區域，由政府公共數據部門授予多個不同屬性的運營主體，依據行業特點開展公共數據授權運營，對于數據進行加工、運營與産品開發服務等。

典型代表如北京市面向不同行業打造多個公共數據專區，針對金融行業，授權北京金融控股全資子公司北京金融大數據公司爲金融專區公共數據授權運營單位。

還有杭州、甯波、溫州，尤其是甯波對運營單位的授權方式提出了明确的要求與條件。在《甯波市人民政府辦公廳關于印發甯波市公共數據授權運營管理實施細則（試行）的通知》明确提出“申請公共數據授權運營的單位要圍繞拟申請使用的公共數據和拟開發的數據産品、服務，在規定期限内向市公共數據主管部門提出測試驗證申請，并按照要求提交相關的公共數據清單、開發方式及市場化應用方案”，而市大數據局則在應在免費爲運營單位提供最長不超過6個月免費數據實驗實驗室服務，并根據測試驗證報告及專家評審意見最終确定運營單位。

該模式采用兩級授權形式，完成公共數據運營及加工的授權。

首先由市政府整體授權具有國資背景的公司承擔該地區所有公共數據運營（公共數據綜合運營商/或分類運營商），再由運營方依據不同行業/場景，分散授權給不同行業數據開發方，開發滿足場景需求的數據産品。

如長沙授權市授權多個數據運營主體進行數據運營，再引入多主體開展數據産品開發，實現公共數據“運營+加工”相分離。福建則授權福建大數據集團作爲公共數據資源一級開發主體負責數據運營，并由大數據公司與二級開發主體簽訂數據使用進行産品開發。

除此之外，還有如濟南提出的由“大數據主管部門綜合授權、數據提供單位分領域授權”的綜合授權方式，需要綜合授權的由大數據主管部門根據社會主體的數據需求和數據提供單位申請，發布公共數據授權運營申報公告，明确授權方式、授權範圍、申報條件、評審标準及其他有關要求；需要分領域授權的，由數據提供單位會同大數據主管部門組織第三方專家進行綜合評審，初步确定運營單位名單并向社會公示。

雖然目前各地對公共數據授權運營的探索進展并不一緻，但大體上對政企之間的分工界面達成了基本的共識，行業主管部門負責公共數據治理、以及運營平台（域）及相關實驗室等相關基礎設施的建設，運營單位則在獲得授權後在該運營平台（域）上對數據進行加工與商業化運營。而這也将進一步産生相關成本費用承擔的問題，對此，甯波也提出了解決方案，可供借鑒：

一是運營單位在數據加工處理或提供服務過程發現公共數據存在質量問題的，可向公共數據主管部門提供數據資源質量治理需求；

二是運營單位使用市公共數據運營平台（域）的計算資源，則需承擔相應成本；

三是運營單位應無償協助數據提供單位開展數據資源質量治理。

地方應結合地方實際，在數據資産入表的政策紅利背景下，按照“數據資源化、資源産品化、産品資産化、資産資本化”的整體邏輯，率先出台系列專門針對公共數據授權運營的政策法規，對多方利益主體的權責界面、職責分工等方面進一步完善，引領公共數據類的資産入表的試點工作。

除此以外，還可出台一定的配套的産業政策來培育和激勵數商生态，例如稅收返還、補貼等方式，或在數據層，配套出台了相應的專項資金激勵第三方運營主體能夠積極投入要素化産品的生産，例如将數據加工爲安全的API管道等。

圖1：數據資産入表流程圖

由于公共數據授權運營未有頂層設計，因此在地方實踐中有較大的嘗試空間。

當前不同的運營模式和授權模式的設計，也是因爲不同的地方有着完全不一樣的社會-經濟環境、不一樣的經濟結構和發展水平、不一樣的數字化生态和信息化基礎、不一樣的産業聚焦和治理重點，因此地方在開展授權運營時相應需要有針對性的采用不同的模式：

如重點依賴本地單一國企，撬動當地豐富數商生态等；

如無條件開放的數據，可選擇集中授權的方式，交由公共數據授權運營單位自行選擇開發利用。受限開放類型，以行業主導或者具體場景爲依托開展授權運營的方式更符合安全性和高效性的要求。

各地授權政策中對于運營主體提出了将對運營主體的篩選程序、運營成效的評估考核等，如甯波提出“一場景一授權，一授權一預案”“公共數據主管部門會同有關單位或委托第三方機構，對該單位執行協議情況進行年度評估”，這也就對運營主體的場景挖掘能力與場景運營能力提出了更高的要求。

如在公益性場景方面，包括在公共安全、市場監督、交通管理、城市建設、城市服務、社會保障、公共衛生、綠色環保等場景實現落地應用。

商業化應用場景方面，目前金融領域的征信、貸款、保險等業務場景先行，跑通了公共數據助力産業發展的鏈路，涉農或中小微企業、個體工商戶的普惠金融提效、基于醫保數據聚合實現的智能核保，以及應用供電、供水、環保排放等多源數據融合的綠色金融惠企政策落地等。

此外，也有地方已經實現了公共數據在其他行業領域的應用，比如杭州規劃的綜合體數字化運營賦能以及生物醫藥産業鏈和要素鏈的融合等。

表2 公共數據授權運營場景實踐

（資料來源：網絡公開資料，卓遠整理）

附：各地數據集團組建情況盤點（不完全統計）

（資料來源：網絡公開資料，卓遠整理）