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一、引言

二、十大趨勢

縣城是我國城鎮體系的重要一環，在城鎮化進程中，農民到縣城買房子、向縣城集聚的現象很普遍。2021年年底，我國城鎮常住人口爲9.1億人。其中，1472個縣的縣城常住人口爲1.6億人左右，394個縣級市的城區常住人口爲0.9億人左右，縣城及縣級市城區人口占全國城鎮常住人口的近30%，縣及縣級市數量占縣級行政區劃數量的約65%。推進縣城建設，有利于引導農業轉移人口就近城鎮化，完善大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化空間布局。

縣城是我國推進城鎮化的重要空間、是城鎮體系的重要一環、是城鄉融合發展的關鍵紐帶。發展縣城經濟，有利于推動城鄉融合發展，打造縣城統籌産業發展和生态功能全面布局，增強縣城綜合服務能力并向鄉村輻射，以推動鄉村經濟高質量發展，促進實現鄉村振興戰略目标。

縣城經濟是實現鄉村振興的脊梁。首先，縣城經濟是一種行政區劃型區域經濟，它以縣城爲中心，廣大鄉村爲腹地，城鄉兼容。其次，縣城經濟是一個較完整的市場調控主體，有一定的相對獨立性，并有一定的能動性，且具有地域特色，這種地域特色與其地理區位、曆史人文、特定資源相關聯。然後，縣城經濟以市場爲導向，随着市場經濟的發展，在更大的區域内進行資源配置，獲取競争優勢。最後，縣城經濟是國民經濟的基本單元，是功能完備的綜合性經濟體系，其活動涉及生産、流通、消費、分配各環節，注重發揮比較優勢，突出重點産業。離開縣城經濟的發展，鄉村振興便是無源之水、無本之木。

發展縣城經濟的核心問題之一是如何吸引更多農民進入縣城。這同時也是解決“三農問題”中增加農民收入的核心點，如果大多數農民永遠停留在土地上，農業效益就難有大幅度增長，農民收入水平就永遠難有大的跨越。因此，減少依靠土地的農民數量，轉移農村剩餘勞動力，成爲縣城經濟發展的重中之重，而轉移農民的另一重要途徑在于城鎮化。

從轉移農村人口目标看，城市生活成本和就業成本遠遠高于縣城，農民外出打工的收入很難支撐在各類城市的定居生活，在一定程度上提高了農民進城定居的“門檻”。而縣城與農村的天然聯系和較低的進入成本，使其成爲離開土地農民的理想去處，從這一點來講，其作用是城市無法替代的。縣城城鎮化水平越高，土地基礎設施利用率就越高，使用邊際成本就越低，資源的利用率就越充分，經濟主體間的交流就越多，産業間自然會形成相互銜接的鏈條，人流、物流、信息流、産業鏈的互動性可創造更多的就業機會，就會出現以農興城、以城促農、城鄉聯動，而且可以将城鎮的文化、科技、信息向農村擴散，更好地發揮“輻射源”的作用。

而我國縣城的城鎮化水平尚有很大的提升空間。在未來一段時期内，推動縣城城鎮化水平的提高将在活躍縣城經濟、實現鄉村振興的進程中發揮更大的作用。

縣城數量大、類型多，發展路徑各不相同。要尊重縣城發展規律，順應縣城人口流動變化趨勢，立足資源環境承載能力、區位條件、産業基礎、功能定位，統籌縣城生産、生活、生态、安全需要，合理确定不同類型縣城的發展路徑。

一是加快發展大城市周邊縣城，支持位于城市群和都市圈範圍内的縣城融入鄰近大城市建設，發展成爲與鄰近大城市通勤便捷、功能互補、産業配套的衛星縣城。二是積極培育專業功能縣城，支持具有資源、交通等優勢的縣城發揮專業特長，發展成爲先進制造、商貿流通、文化旅遊等專業功能縣城，支持邊境縣城完善基礎設施。三是合理發展農産品主産區縣城，爲有效服務“三農”、保障糧食安全提供支撐。四是有序發展重點生态功能區縣城，爲保護修複生态環境、築牢生态安全屏障提供支撐。五是引導人口流失縣城轉型發展，促進人口和公共服務資源适度集中，加強民生保障和救助扶助。同時，縣城建設要嚴守耕地和永久基本農田、生态保護紅線、城鎮開發邊界，防範地方政府債務風險。

推動縣城城鎮化水平提高，帶動縣城經濟，實現鄉村振興可以從過去數十年我國推動中國特色城鎮化水平的實踐中汲取經驗。雖然從經濟單元體量來看，縣城與城市差距較大，但麻雀雖小五髒俱全。市政公用設施直接服務于縣城居民，是宜居縣城的重要硬件基礎。不少縣城的市政公用設施不完善，如管網陳舊老化、路網容量不足、老舊小區配套較差、停車場建設滞後、客運站設施落後等，降低了縣城對人口的承載力和吸引力。要推進縣城市政公用設施提檔升級，較好滿足居民居住和出行等生活需要。

在傳統基礎設施方面重點關注縣城城鎮化補短闆項目範疇，完善縣城功能，聚焦縣城、縣級市城區以及鎮區常住人口10萬人以上的非縣級政府駐地特大鎮，大力提升公共設施和綜合服務能力，促進公共服務設施提标擴面、環境衛生設施提級擴能、市政公用設施提檔升級、産業培育設施提質增效，适應農民日益增加的到縣城就業安家需求，擴大有效投資、釋放消費潛力、拓展市場縱深，爲實施擴大内需戰略和新型城鎮化戰略提供有力支撐。

除傳統基礎設施外産業配套設施也将成爲縣城基礎設施建設的重點，産業配套設施可供衆多企業共用共享，直接影響着要素是否流入和企業成本高低。不少縣城的産業平台功能比較薄弱、配套設施不健全，升高了企業生産成本和交易成本，沖抵了縣城勞動力和土地成本相對低的優勢。要推進縣城産業配套設施提質增效，夯實縣城産業基礎，促進居民就地就近就業和持續增收，帶動縣域經濟高質量發展。

同時，完善商業配套設施在接下來縣城基礎設施升級中的關鍵所在，需要升級改造商貿中心、大型超市、集貿市場等，完善冷藏、陳列、打包、結算、食品加工等設施設備，鼓勵連鎖商貿流通企業、電子商務平台等下沉農村。縣城的基礎設施這三個不同領域都将是未來的投資方向。

公共服務關乎群衆切身利益，是人的全面發展的基礎條件。不少縣城的公共服務供給總量不足、質量不高，縣級醫院和疾控中心防控救治能力不強，基礎教育、養老托育、文化體育等公共服務難以滿足人民群衆需要。要推進縣城公共服務設施提标擴面，保障居民獲得普惠共享的基本公共服務。

傳統公共服務提标擴面，主要有健全醫療衛生設施、完善教育設施、改善養老托育設施、發展文化體育設施、完善社會福利設施、健全社區綜合服務設施。

産業配套設施主要有提供“最多跑一次”的一站式服務，便企政務服務中心；提供公共資源交易平台、盤活閑置資源的農村産權交易中心。

商業平台配套設施引導農村郵政、供銷、電商、商貿流通企業從傳統批發、零售向綜合性服務轉變，整合購物訂餐、家政、職介、租賃、同城配送等服務，提高社區、村鎮生活服務的便捷性和服務質量。

産業是縣城建設發展的根基，有産業才有就業崗位、才有人口集聚。選擇既符合自身特色，又符合政策導向的産業方向，是産業選擇的關鍵。結合近些年的成功案例及政策趨勢，鄉村旅遊、冷鏈物流及現代能源等或将成爲未來縣城經濟發展帶動鄉村振興的重要産業方向。

在市場需求強勁推動，在鄉村振興戰略的國家政策的有力拉動下，鄉村旅遊成爲了實現鄉村振興的重要路徑。發展鄉村旅遊能夠有效引導和推動更多資本、人才、信息、技術、管理等要素向鄉村地域空間流動，促進鄉村一二三産業融合發展，優化城鄉體系和空間布局。

當前，我國農産品的綠色、環保、完好度、新鮮度越來越受到大家的矚目，農産品的質量越來越得到廣大人民的重視。農産品如何在田間被采摘後順利地繼續保持綠色、新鮮、完好的狀态、走上國民餐桌，在很大程度上完全依賴冷鏈物流的發展水平。合理地開展農産品冷鏈物流、促進冷鏈物流的發展，則能夠保證農産品經濟得到高速發展，推動鄉村振興。

同時，能源綠色低碳發展是鄉村振興的重要基礎和動力，并稱要發揮試點帶動作用，在鄉村振興重點幫扶縣優先推進能源綠色低碳試點。鼓勵地方政府與社會資本合作，有序向社會資本開放配售電業務，積極培育配售電、儲能、綜合能源服務等新興市場主體。

根據國務院印發的《數字鄉村發展綱要》，強調鄉村經濟需借助上數字化趨勢，快速縮小與城市間的差距。《綱要》指出網絡信息化技術在中國農村經濟中的重要作用，鼓勵大力發展鄉村數字經濟，重點包括農業現代化和推行數字鄉村治理模式。

農業農村現代化内容包括：1、夯實數字農業基礎：完善自然資源遙感監測“一張圖”和綜合監管平台，對永久基本農田實行動态監測；2、推進農業數字化轉型：加快推廣雲計算、大數據、物聯網、人工智能在農業生産經營管理中的運用，促進新一代信息技術與種植業、種業、畜牧業、漁業、農産品加工業全面深度融合應用，打造科技農業、智慧農業、品牌農業。建設智慧農（牧）場，推廣精準化農（牧）業作業。

鄉村數字化建設同時也有利于提升鄉村治理能力。提高農村社會綜合治理精細化、現代化水平。推進村委會規範化建設，開展在線組織幫扶，培養村民公共精神。推動“互聯網+社區”向農村延伸，提高村級綜合服務信息化水平，大力推動鄉村建設和規劃管理信息化。依托全國一體化在線政務服務平台，加快推廣“最多跑一次”、“不見面審批”等改革模式，推動政務服務網上辦、馬上辦、少跑快辦，提高群衆辦事便捷程度。

由于農業資源禀賦的限制，在傳統資源調配過程中容易出現空間阻隔、産業壁壘等農業産業融合的阻滞因素，引發産業融合效率較低、集成化規模欠發展等問題。數字經濟在“三産融合”的構建中可以發揮巨大作用。諸如農業電商平台、智慧農業等。以“互聯網+”爲平台的農業産業鏈模式，通過優勢互補、勞動分工的商業模式提高交易環節的效率，整合不同空間的資源要素，提高整體涉農産業的經濟效益，加快産業融合、産銷一體的速度。以智慧農業爲基礎構建農村産業融合機制，利用雲計算等現代信息技術提升農業的生産管理水平，進一步探索“機械化換人、自動化減人、智慧化少人”的智慧農業道路，發揮縣城智慧農業先行先試的作用，以縣城智慧農業的發展帶動鄉村智慧農業的發展。

縣城層面，數字化改造能夠更好的提升賦能農業農村現代化進程的作用。推動第五代移動通信網絡規模化部署，建設高速光纖寬帶網絡。推行縣城運行一網統管，促進市政公用設施及建築等物聯網應用、智能化改造，部署智能電表和智能水表等感知終端。推行政務服務一網通辦，提供工商、稅務、證照證明、行政許可等辦事便利。推行公共服務一網通享，促進學校、醫院、圖書館等資源數字化。

農村産權流轉交易市場健康發展，事關農村改革發展穩定大局，有利于保障農民和農村集體經濟組織的财産權益，有利于提高農村要素資源配置和利用效率，有利于加快推進農業現代化。早在2014年底，國務院辦公廳出台了《關于引導農村産權流轉交易市場健康發展的意見》國辦發〔2014〕71号文件，爲全國各地農村産權有形交易市場的健康發展提供了制度保障。

完善農村産權制度和要素市場化配置機制，充分激發農村發展内生動力，并以完善要素市場化配置爲重點，建立和規範農村産權流轉交易市場。進入新時期，農村集體産權制度改革以來，激活農村資源要素、釋放農村内生發展潛能成爲全面推進鄉村振興、促進農民農村共同富裕的重要手段，效率優先兼顧公平的發展理念成爲主基調。尤其對于分散的集體資源，村鎮難以統籌，則需要縣城主體進行統籌規劃，設産權交易所，以市場化方式盤活資源，提升資源配置效率。

其中，成都市在全國率先挂牌成立了成都農村産權交易所，标志着農村産權從“确權頒證”到“規模流轉”再到“産業發展”的改革鏈條基本完整。

縣城建設的最終目的在于提升縣城的經濟水平進而輻射鄉村振興，而縣城經濟發展的重點在于以縣城爲中心，以廣大鄉村爲腹地，通過市場在資源配置中作用的發揮，暢通要素流動渠道，培育比較優勢，最終實現競争力的獲取。

在這樣的發展背景下，我們發現，雖然鄉村經濟資源發展潛力較大，但由于鄉村自身的統籌整合、運作管理能力較爲欠缺，鄉村資源布局散、亂的問題依然存在。目前該類項目的實際運作通常涉及三類參與主體，一是區縣級城投公司，具有地利優勢，往往會參與一些基礎設施、公共服務、産業發展方面的項目；二是農投公司，具有産業專業優勢，往往會參與一些産業發展、商業設施建設與運營方面的項目；三是省、市級城投公司，具有技術、資金等優勢，往往會參與一些以整縣、或成片的區域開發方面的項目。

根據項目屬性和收益，合理謀劃投融資方案。對公益性項目，加強地方财政資金投入，其中符合條件項目可通過中央預算内投資和地方政府專項債券予以支持。對準公益性項目和經營性項目，提升縣域綜合金融服務水平，鼓勵銀行業金融機構特别是開發性政策性金融機構增加中長期貸款投放，支持符合條件的企業發行縣城新型城鎮化建設專項企業債券。有效防範化解地方政府債務風險，促進縣區财政平穩運行。

引導社會資金參與縣城建設，盤活國有存量優質資産，規範推廣政府和社會資本合作模式，穩妥推進基礎設施領域不動産投資信托基金試點，鼓勵中央企業等參與縣城建設，引導有條件的地區整合利用好既有平台公司。