中長期激勵是将職工利益與企業利益相統一、職工目标與企業目标相統一的重要途徑，是提升企業内生動力的有效方法。在國有企業委托代理關系的客觀存在、市場競争的必然要求、發達國家企業中長期激勵的寶貴經驗等因素的影響下，國家相關政策已釋放了積極推動城市國企激勵機制改革的強烈信号，但對于中長期激勵的實施，還要求企業要有嚴格的約束機制和激勵依據，如崗位設置、流程建設、考核體系等，以确保企業自身對于中長期激勵政策能接得住、行得穩，因此，城市國企中長期激勵尚處于改革探索階段。爲厘清當前改革與實踐的重難點，本文将立足政策背景，着重分析城市國企中長期激勵實踐探索的現狀與特點，并以問題爲導向，提出相關建議。

改革收官之年，國資國企持續強化正向激勵機制。根據國資委數據顯示，2021年中長期激勵政策覆蓋範圍和激勵人數均創新高，中央企業已開展過中長期激勵子企業占具備條件子企業的85.9%，惠及27.6萬人，許多中央及地方國有企業還結合實際探索開展了骨幹員工跟投等措施。2022年年初，國務院國資委黨委委員、副主任翁傑明強調，未來要用好用足國企改革三年行動方案中國有控股上市公司股權激勵、國有科技型企業股權和分紅激勵、超額利潤分享等中長期激勵政策，擴大政策覆蓋面和應用深度，中長期激勵将迎來深層次突破。

（1）“政策包”持續擴圍升級，轉向操作指引、專項規劃

早在2019年11月11日，國資委印發的《關于進一步做好中央企業控股上市公司股權激勵工作有關事項的通知》爲央企股權激勵打開了政策空間。目前，中長期激勵已經形成了三大主要政策體系，即133号文、4号文和102号文，并在後續不斷出台的配套或延伸政策文件，如《中央企業混合所有制操作指引》國資産權〔2019〕653号、《中央企業控股上市公司實施股權激勵工作指引》國資〔2020〕178号，針對超額利潤的專項規劃《“雙百企業”和“科改示範企業”超額利潤分享機制的操作指引》（國企資改〔辦2021〕1号）等。另外，在一些綜合性的政策文件中也圍繞中長期激勵機制明确了靈活開展多種中長期激勵的基本導向，如《百戶科技型企業深化市場化改革提升自主創新能力專項行動方案》（國企改辦發〔2019〕2号）》等。

随着國資改革的深入，不斷擴圍升級的“政策包”爲國有企業中長期激勵提供了正向導向，并從“鼓勵”、“試點”逐漸轉向規範流程，專項規劃、操作指引等更務實，更具有落地性的指導。這有利于推動國有企業強化正向激勵、健全市場化經營機制，引導國有企業通過做大“蛋糕”、創造增量價值，完善内部分配、實現有效激勵，将激勵資源向企業關鍵崗位、核心人才，特别是科技研發人員傾斜，充分調動其積極性、主動性和創造性，進一步提升國有企業活力和效率，更好實現高質量發展。

（2）“工具箱”逐漸豐富，超額利潤、項目跟投大有可爲

當前中長期激勵的方式越來越靈活多樣，包括現金類的崗位分紅激勵、項目分紅激勵、超額利潤分享、增量獎勵、虛拟股權、科技成果轉化現金獎勵、股票增值權等，需要以現金形式支付，可以推動企業業績增長和戰略目标落地，對企業工資總額預算和薪酬結構進行優化，使用靈活、不影響公司股本結構。也包括權益類的員工持股、股票期權、股票增值權、限制性股票、股權出售、股權獎勵、股權期權、科技成果轉化股權獎勵、項目跟投等，屬于強激勵、硬約束，影響企業股本結構和公司治理結構，有效遏制企業短期行爲。

員工持股是開展“試點”最早的激勵方式，也是适用範圍最廣，目前國有企業選擇較多的方式。2022開年以來已經有40家上市國有企業實施員工持股計劃，推行激勵計劃的企業以高新科技行業爲主，持股資金來源以員工自籌爲主，員工股權主要以委托第三方管理爲主，如員工持股平台、資管計劃等。

2021年新發布的《超額利潤分享操作指引》對于豐富國有企業中長期激勵工具箱起到了積極的作用。以其适用範圍廣、增量共享強、激勵約束結合好等特點，未來成爲衆多國有企業實施中長期激勵機制的重要選項之一。

雖然目前針對跟投機制專項政策仍未正式發布，但結合有關政策中提到的跟投機制征求意見的基本導向，如《關于促進創業投資持續健康發展的若幹意見》（國發〔2016〕53号）首次提出跟投機制，“支持具備條件的國有創業投資企業開展混合所有制改革試點，探索國有創業投資企業和創業投資管理企業核心團隊跟投”。另外，正在進行的有關跟投機制的專項政策征求意見稿中，對于實施跟投機制的企業也提出了一些導向要求，主要指向科技型的企業爲主。從部分标杆國有企業正在實施的跟投機制來看，項目跟投機制大有可爲。

而合夥制與虛拟股權在衆多的綜合性文件中所有提及，但到目前爲止，也僅僅是提出探索實施虛拟股權，具體的政策導向或要求尚不明确。在實踐中鑒于二者的靈活性和複雜度，對于防止國有資産流失、專項操作性政策制定等都提出了較大的挑戰，可作爲一種探索性激勵方式，以小規模、小範圍進行經驗探索和積累爲主，期間也需要配套更多有關規範管理的政策或要求。

（3）實施流程日益規範，可操作性加強

随着各類操作指引的落地，國有企業中長期激勵的可操作性加強、審批流程變簡單，更具有落地性。此前國企改革的“1+N”政策體系中的包括股權激勵在内的政策大多爲框架性、原則性規定，導緻實操難度大。在不斷開展企業試點實踐總結過程中，國有企業積累了大量的經驗和方法，但難以簡單複刻。落地的各類操作指引明确了可操作的方法，在政策框架内給予闡釋和細化，立足于微觀操作層面的工作指導，降低了企業在開展該項工作的技術難度，國有企業可在清晰的政策邊界内實施中長期激勵。

（4）關鍵環節不斷創新，激勵對象突破“上”、“下”的限制

相較于2019年以前的政策，當前的政策在實施範圍、激勵對象、激勵比例、額度分配、退出機制等方面均有所突破，并不斷創新。比如《超額利潤分享指引》包含了“雙百行動”“科改示範行動”中的絕大多數商業一類企業，不再設定上市公司、混合所有制企業、科技型企業等限制條件，使最迫切需要中長期激勵的面向完全市場競争企業得到了有效激勵工具。其中，較爲突出的是激勵對象突破“上”、“下”的限制，對比之前《國有科技型企業股權和分紅激勵暫行辦法》（财資〔2016〕4号）關于“激勵對象爲與本企業簽訂勞動合同”的規定，以及《關于國有控股混合所有制企業開展員工持股試點的意見》（國資發改革[2016]133号）要求持股人員“與本公司簽訂勞動合同”的規定，《中央企業控股上市公司實施股權激勵工作指引》（國資考分〔2020〕178号，進一步突破“上持下”，不再限定激勵對象必須與公司簽訂勞動合同，而是将對上市公司經營業績和持續發展有直接影響的人員納入激勵範圍，打破“上持下”的禁區，承認控股子公司任職（聘用關系）和屬于控股子公司人員（勞動關系）參與股權激勵的資格。

在實踐過程中，國有企業在實施長期激勵仍然存在一定的問題有待深層次的突破。

（1）地方國有企業激勵強度不足，總體改革成效緩慢

近年來國有上市公司實施股權激勵的數量呈現出遞增的趨勢，尤其是2021年，共有95家國有上市公司公告了股權激勵計劃方案，央企控股上市公司仍是實施股權激勵的主力軍，占有40家，但各省市上市國有企業合計占55家，地方國有企業激勵強度明顯不足。在中央試點企業取得一定成效後，作爲地方經濟砥柱的地方國企需要加快員工激勵的實施，激活企業活力。

另外，針對國有企業股權激勵、員工持股的政策實施一直在推進，但進展相對較慢。當前中長期激勵存在一些股權激勵、員工持股計劃存在持股比例低、定價不合理、小股東缺少話語權等情況；股權激勵和分紅激勵是否可以并用、股權激勵和項目跟投是否可以并用等疑惑，影響員工的參與積極性，降低了國有企業改革成效，如何解決這些問題，在改革實踐過程中還有待深入探索。

（2）股權激勵方案設計與實施受限明顯

在運用權益類激勵方式中，國有企業在設計與實施股權激勵方案之前，需要首先明确股票來源。現階段國有企業主要是實施無償量化國有股權、回購股權、定量增發的方式。在對股權激勵的方案設計過程中，需要考慮股票收益的上限，而實際設計實施時，會面臨實施條件過于寬泛的問題。一旦企業經營者制定較爲容易滿足的股票收益達标條件，會影響企業發展的主動性，而制定過度激勵的實施方案，也會對企業發展産生不利影響。一般而言，股權激勵的股票數量越多，未來被激勵者的收益也将越大，因此過度激勵的方案雖然能在短期内提升國有企業的經濟效益，但是從長遠的角度來看，會損害股東的利益，而且造成大量國有資産流失。

（3）激勵與約束不統一

國有企業實施兩權分離的制度，使得股權激勵方案在設計和實施過程中會引發一定的道德風險，經營管理者很可能爲了滿足自身利益而指導操縱股價的行爲，同時對财務信息造假。同時，由于股權激勵的激勵水平欠缺相應的标準進行考量，容易導緻激勵不足和過度激勵的情況。當前，國有企業實行的績效考核體系多是采用會計準則或者市場業績作爲重要的考核指标，但是這兩種考核指标都存在一定的問題和弊端。

在對員工進行激勵的同時，企業應結合自身發展目标設置合理的業績考核指标。隻有激勵對象完成該年度考核指标時，才可進行相關激勵的發放。另外，中長期激勵的發放水平是一個動态調整的過程，後期如企業業績考核指标有所提升，中長期激勵水平也可相應進行提高。如果使用單一的績效考核标準則可能會導緻企業管理者制定非常容易實現的目标，或者操作業績水平數據，這不利于企業的經營管理和戰略發展，由此可看出，如何制定科學合理的績效考核體系是國有企業實施股權激勵制度面臨的關鍵性問題。

（4）缺乏三項制度改革的強有力支撐

部分國有企業在實施中長期激勵時較爲短視，僅看重工資總額基數以外單列或股權價值增值等顯性收益，但在内部管理基礎不牢的情況下，激勵就會走樣。

一方面，部分國有企業停留在收入公平的思想觀念上，分紅激勵很容易演變成更高水平的大鍋飯。激勵成效與激勵總量之間并非成正比關系，收益需要與産出挂鈎，若二者之間脫節，收益的激勵性就會被弱化。部分國有企業實施分紅激勵的過程中，企業領導甘做“老好人”，不注重對于個人的激勵比例而是均等化，更注重把分紅激勵的總盤子做大。但這種做法一方面容易使員工懈怠或産生不滿，另一方面也不利于企業的發展，反而可能影響到了激勵總量。

另一方面，缺乏有效的晉升和降級、退出機制，中長期激勵成爲了企業曆史遺留問題。在科技型企業股權激勵和混改員工持股政策實施的過程中，都強調“股随崗變、人走股退”，這需要企業内部管理的強有力支撐。在很多國有企業中，由于三項制度改革不到位，實現這一目的缺乏有效抓手，很容易在實施股權激勵數年後出現部分持股員工并不對企業發展有顯著貢獻的現象。因此，在實施中長期激勵之前，必須要問三個問題：首先，崗位是否明晰；其次，人崗是否匹配，有沒有動态調整機制；第三，不合格員工能不能退出。在國有企業中，員工不能退、職級不能下、薪酬不能少時，所有的激勵措施都會失效，包括中長期激勵。

總體來看，國有企業實施中長期激勵是激發企業管理者積極性、提高企業經濟效益的重要途徑。在相關的政策環境不斷完善的背景下，國有企業實施中長期激勵的數量呈現快速遞增的狀态，針對國有企業中長期激勵實施過程中的諸多問題，應采取有針對性的解決方案，加大市場監管力度，提高資本市場的有效性和規範性，結合企業的實際經營管理狀況和實際需求，制訂合理的中長期激勵方案，設置合理的激勵标準，全面提升國有企業中長期激勵實施效果。